Тарифний регулятор: яка модель НКРТ буде корисною для економіки

На порядку денному два законопроекти про створення транспортного регулятора: парламентський і Мінінфраструктури

Створення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту (НКРТ), є важливим елементом реформування всієї системи залізничного транспорту України. Необхідність створення НКРТ передбачена законом «Про природні монополії» та в основному підтримується багатьма учасниками транспортного ринку. Цей орган має відповідати за встановлення тарифів, на що скаржаться багато вантажовідправників.

Довга історія

Пропозиція створити НКРТ неодноразово звучала від середини 2000-х. Законопроекти про це розробляли й подавали до парламенту в різні роки, але особливо процес активізувався після 2015-го. Остання спроба реформування транспортної галузі в частині залізниці – законопроект №9512 від 30.01.2019 – передбачала створення двох нових регуляторів: центрального органу виконавчої влади, що здійснює держрегулювання і нагляд у сфері залізничного транспорту, та НКРТ. Хоча навіть до голосування в першому читанні справа жодного разу не доходила.

Новий етап спроб створення НКРТ почався після виборів і був закріплений в указі президента №837 від 8 листопада 2019 року «Про невідкладні заходи щодо проведення реформ і зміцнення держави». Як результат – зараз існують дві альтернативні версії документа:

1. Законопроект №3927 від 22.07.2020 «Про НКРТ», внесений групою народних депутатів;
2. Документ, розроблений Мінінфраструктури. Він оприлюднений на сайті міністерства, де до 23 серпня триватиме його публічне обговорення.

Слід зазначити, що МІУ менш ніж за рік представляло три варіанти законопроекту. Наприклад, у грудні 2019 року Кабмін погодив першу версію законопроекту про створення НКРТ. Він був внесений на розгляд Ради. Але після зміни уряду законопроект був відкликаний. Другий варіант був оприлюднений 7 травня для обговорення, проте в парламент його не вносили. Третій – у роботі зараз.

День незалежності

Головна претензія бізнесу, висловлена раніше, полягає в тому, що запропонована Мінінфраструктури модель формування НКРТ не забезпечує достатньою мірою незалежності регулятора. Власне, складно очікувати, що МІУ буде своїми руками створюватиме свій антипод, а не черговий квазінезалежний орган. При цьому в законопроекті МІУ є стаття 6 «Гарантії незалежності регулятора», але її, вочевидь, недостатньо.

У випадках з двома першими законопроектами МІУ Європейська Бізнес Асоціація наголошувала на необхідності доопрацювати документ в частині гарантій незалежності регулятора (спеціальний статус, порядок відбору, призначення та звільнення голови та членів НКРТ, порядок фінансування та ін.) та звуження кола повноважень. Однак ці пропозиції не знайшли відображення у версіях документа МІУ. У документі не вказані підстави для звільнення голови регулятора.

Справедливості заради слід відзначити, що в попередньому варіанті законопроекту МІУ п’ятьох із семи членів конкурсної комісії визначав Кабмін за поданням Мінінфраструктури. Це категорично не влаштовувало бізнес.

В останній версії документа МІУ передбачається, що відбір на посади членів регулятора здійснюється за результатами відкритого конкурсу, який проводить комісія з дев’яти осіб: по троє від Офісу Президента, Кабміну і Верховної Ради. При цьому раніше бізнес пропонував включити до її складу представників Державної регуляторної служби, Антимонопольного комітету, профільних і громадських організацій.

«Якщо НКРТ буде незалежною від міністерства, то її члени принаймні будуть ставити більше запитань: а чи потрібна взагалі ця інфраструктура; чи буде вона будуватися там, де необхідно; чи за призначені засоби; чи нормальну закладено вартість? Тому вважаю, якщо ця комісія буде незалежною хоча б від Мінінфраструктури, це сприятиме зваженому, збалансованому прийняттю рішень», – наголошує Володимир Гусак, генеральний директор Федерації роботодавців транспорту України.

З іншого боку, повністю незалежний від держави регулятор вимагає зовсім інших підходів і викликає чимало запитань, на які немає однозначної відповіді.

«Необхідно внести зміни до Конституції України, тому що зараз не передбачено створення органів з широкими повноваженнями, не підпорядкованих державі», – пояснює Роман Веприцький, в.о. члена правління «Укрзалізниці».

Однак навіть зміни до Конституції України не зможуть гарантувати повну незалежність регулятора, якщо буде передбачено, що президент України буде приймати рішення про призначення людей членами НКРТ. Тому слід не кидатися гаслами про незалежність, а вибирати оптимальний і збалансований підхід.

Фінансове питання

Фінансування НКРТ у проекті МІУ пропонується здійснювати за рахунок не лише природних монополій, а й операторів на суміжних ринках. Це чинитиме додаткове фінансове навантаження для бізнесу. Законопроект №3927 у цьому плані більш прогресивний. Він передбачає фінансування виключно монополіями, що відповідає очікуванням бізнесу. Адже законопроект, поданий депутатами, передбачає, що фінансування НКРТ суб’єктами природних монополій відбувається шляхом пропорційного ділення узгодженого бюджету регулятора на дохід суб’єктів природних монополій. При такому підході НКРТ не буде зацікавлена у високих тарифах на послуги, що надаються суб’єктами природних монополій. Загальну суму НКРТ отримає незалежно від того, який дохід отримають окремі монополісти. А рівень тарифів монополій впливатиме тільки на частку монополії в загальному фінансуванні НКРТ.

«Чим роль НКРТ в державному регулюванні, зокрема тарифів, відрізнятиметься від ролі, яку зараз виконує Міністерство інфраструктури? Вважаю, що в парламентському варіанті законодавчого акта йдеться про створення такої комісії, яка буде збалансовано приймати рішення не лише у відомчих інтересах МІУ, а й в інтересах всієї вітчизняної економіки та громадян України», – пояснює Володимир Гусак.

Відрегулювати суміжників

У законопроекті МІУ залишили раніше вже розкритиковану бізнесом норму про регулювання суміжних ринків. Відповідно до неї, НКРТ буде й там встановлювати тарифи та здійснювати держнагляд. При цьому перелік «суміжних ринків» має ще визначити Кабмін.

За словами Володимира Гусака, у сфері транспорту вже є багато конкурентних сегментів. Наприклад, ринок експедиторських послуг та інші. Там, де немає монополії, ціни й тарифи має визначати конкуренція. Тому законопроект маэ дуже чітко прописувати, що саме ця комісія регулюватиме і, зокрема, що входить до поняття «суміжний ринок».

«Поданий депутатами законопроект (№3927) чітко відповідає на це питання. У документі є перелік ринків і поняття «суміжний ринок» – це надання послуг локомотивної тяги», – додає Володимир Гусак.

Портові збори

Ще один аспект, який турбує бізнес, – це регулювання портових зборів. На думку ЕВА, законопроект МІУ належним чином не встановлює повноваження НКРТ з регулювання тарифів на послуги, які оплачуються у складі портових зборів, а також з контролю за цільовим використанням коштів від портових зборів.

У законопроекті №3927 статтями 3 та 5 реалізовано право регулятора встановлювати портові збори й уже передбачено затвердження та здійснення контролю за виконанням інвестиційних програм. Це забезпечить контроль за цільовим використанням коштів від портових зборів.

Інтерес бізнесу

Мотивація бізнесу проста – ефективна робота транспорту, зокрема, залізниці, і зрозумілі та прозорі системи тарифоутворення на послуги монополістів, зокрема, «Укрзалізниці» й Адміністрації морських портів України.

«Ми зацікавлені в тому, щоб тарифи були економічно обґрунтованими. Напевно, їх можна розрахувати з урахуванням операційних витрат, витрат на розвиток та інвестиції, мотивацію топ-менеджменту, щоб той був зацікавлений знижувати витрати. У цьому велику роль відіграє незалежний регулятор – він маэ визначити цю методику і перевіряти обґрунтованість наданих монополіями, зокрема, «Укрзалізницею», цифр. Зараз же ми не знаємо собівартість перевезень «Укрзалізниці», – наголосив Олександр Каленков, президент ОП «Укрметалургпром», на нещодавній онлайн-дискусії «НКРТ: оптимальна модель для України».

Європейська Бізнес Асоціація ще готує свої коментарі до згаданих вище законопроектів, але наголошує на важливості створення регулятора, який буде незалежним від політичного і державного впливу:

• незалежного органу, який займатиметься формуванням тарифної політики на ринках транспортних послуг;
• створює умови для розвитку конкуренції;
• створює рівні можливості для доступу споживачів до ринку транспортних послуг.

Терміни реалізації

У поточних умовах НКРТ – це єдиний інституційний варіант для встановлення зрозумілих і справедливих тарифів. Особливо важливим є створення регулятора для залізничного транспорту, оскільки у цій сфері в «Укрзалізниці» повне монопольне становище.

За словами Анатолія Амеліна, співзасновника й директора економічних програм Українського інституту майбутнього, процес створення НКРТ необхідно прискорити. За умови погодження спірних моментів його прийняття можна очікувати вже на наступній сесії Верховної Ради, а початку повноцінної роботи – не раніше ніж через рік.

Аналізуючи два наявні варіанти законопроектів, експерти висловлюють свою підтримку законопроекту №3927 і пропонують базуватися саме на парламентській версії. Адже створення НКРТ має стати стримуючим фактором для безконтрольного зростання транспортних тарифів без явного поліпшення якості логістики. А основним завданням експерти бачать формування економічно обґрунтованих тарифів на ринку транспортних послуг, які дадуть змогу зменшити необґрунтоване навантаження на промисловість і агропромисловий комплекс, а також створити в результаті умови для розширення експорту й економічного зростання в Україні.