На повестке дня два законопроекта о создании транспортного регулятора: парламентский и Мининфраструктуры

Создание Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта (НКРТ), является важным элементом реформирования всей системы железнодорожного транспорта Украины. Необходимость создания НКРТ предусмотрена законом «О естественных монополиях» и в основном поддерживается многими участниками транспортного рынка. Этот орган должен отвечать за установление тарифов, на что жалуются многие грузоотправители.

Долгая история

Предложение создать НКРТ неоднократно звучало еще с середины 2000-х. Законопроекты о этом разрабатывали и подавали в парламент в разные годы, но особенно процесс активизировался после 2015-го. Последняя попытка реформирования транспортной отрасли в части железной дороги – законопроект №9512 от 30.01.2019 – предусматривала создание двух новых регуляторов: центрального органа исполнительной власти, осуществляющего госрегулирование и надзор в сфере железнодорожного транспорта, и НКРТ. Хотя даже до голосования в первом чтении дело ни разу не доходило.

Новый этап попыток создания НКРТ начался после выборов и был закреплен в указе президента №837 от 8 ноября 2019 года «О неотложных мерах по проведению реформ и укреплению государства». Как результат – сейчас существуют две альтернативные версии документа:

  1. Законопроект №3927 от 22.07.2020 «О НКРТ», внесенный группой народных депутатов;
  2. Документ, разработанный Мининфраструктуры. Он обнародован на сайте министерства, где до 23 августа продлится его публичное обсуждение.

Следует отметить, что МИУ менее чем за год представляло три варианта законопроекта. Например, в декабре 2019 года Кабмин согласовал первую версию законопроекта о создании НКРТ. Он был внесен на рассмотрение Рады. Но после смены правительства законопроект был отозван. Второй вариант был обнародован 7 мая для обсуждения, однако в парламент его не вносили. Третий – в работе сейчас.

День независимости

Главная претензия бизнеса, высказанная ранее, состоит в том, что предложенная Мининфраструктуры модель формирования НКРТ не обеспечивает в достаточной мере независимости регулятора. Собственно, сложно ожидать, что МИУ будет своими руками создавать свой антипод, а не очередной квазинезависимый орган. При этом в законопроекте МИУ есть статья 6 «Гарантии независимости регулятора», но ее, очевидно, недостаточно.

В случаях с двумя первыми законопроектами МИУ Европейская Бизнес Ассоциация отмечала необходимость доработать документ в части гарантий независимости регулятора (специальный статус, порядок отбора, назначения и освобождения председателя и членов НКРТ, порядок финансирования и др.) и сужения круга полномочий. Однако эти предложения не нашли отражения в версиях документа МИУ. В документе не указаны основания для увольнения главы регулятора.

Справедливости ради нужно отметить, что в предыдущем варианте законопроекта МИУ пятерых из семи членов конкурсной комиссии определял Кабмин по представлению Мининфраструктуры. Это категорически не устраивало бизнес.

В последней версии документа МИУ предполагается, что отбор на должности членов регулятора осуществляется по результатам открытого конкурса, который проводит комиссия из девяти человек: по трое от Офиса Президента, Кабмина и Верховной Рады. При этом ранее бизнес предлагал включить в ее состав представителей Государственной регуляторной службы, Антимонопольного комитета, профильных и общественных организаций.

«Если НКРТ будет независимой от министерства, то ее члены по крайней мере будут задавать больше вопросов: а нужна ли вообще эта инфраструктура; будет ли она строиться там, где необходимо; за предназначенные ли средства; нормальная ли заложена стоимость? Поэтому считаю, если эта комиссия будет независимой хотя бы от Мининфраструктуры, это будет способствовать взвешенному, сбалансированному принятию решений», – подчеркивает Владимир Гусак, генеральный директор Федерации работодателей транспорта Украины.

С другой стороны, полностью независимый от государства регулятор требует совершенно других подходов и вызывает достаточно много вопросов, на которые нет однозначного ответа.

«Необходимо внести изменения в Конституцию Украины, потому что в настоящее время не предусмотрено создание органов с широкими полномочиями, не подчиненных государству», – поясняет Роман Веприцкий, и.о. члена правления «Укрзалізниці».

Однако даже изменения в Конституцию Украины не смогут гарантировать полную независимость регулятора, если будет предусмотрено, что президент Украины будет принимать решения о назначении людей членами НКРТ. Поэтому нужно не бросаться лозунгами о независимости, а выбирать оптимальный и сбалансированный подход.

Финансовый вопрос

Финансирование НКРТ в проекте МИУ предлагается осуществлять за счет не только естественных монополий, но и операторов на смежных рынках. Это повлечет дополнительную финансовую нагрузку для бизнеса.

Законопроект №3927 в этом плане более прогрессивен. Он предусматривает финансирование исключительно монополиями, что соответствует ожиданием бизнеса. Ведь законопроект, поданный депутатами, предусматривает, что финансирование НКРТ субъектами естественных монополий происходит путем пропорционального деления согласованного бюджета регулятора на доход субъектов естественных монополий. При таком подходе НКРТ не будет заинтересована в высоких тарифах на услуги, предоставляемые субъектами естественных монополий. Общую сумму НКРТ получит независимо от того, какой доход получат отдельные монополисты. А уровень тарифов монополий будет влиять только на долю монополии в общем финансировании НКРТ.

«Чем роль НКРТ в государственном регулировании, в частности тарифов, будет отличаться от роли, которую сейчас исполняет Министерство инфраструктуры? Считаю, что в парламентском варианте законодательного акта речь идет о создании такой комиссии, которая будет сбалансировано принимать решения не только в ведомственных интересах МИУ, но и в интересах всей отечественной экономики и граждан Украины», – поясняет Владимир Гусак.

Отрегулировать смежников

В законопроекте МИУ оставлена ранее уже раскритикованная бизнесом норма о регулировании смежных рынков. Согласно ей, НКРТ будет и там устанавливать тарифы и осуществлять госнадзор. При этом перечень «смежных рынков» должен еще определить Кабмин.

По словам Владимира Гусака, в сфере транспорта уже есть много конкурентных сегментов. Например, рынок экспедиторских услуг и другие. Там, где нет монополии, цены и тарифы должна определять конкуренция. Поэтому законопроект должен очень четко прописывать, что именно эта комиссия будет регулировать и, в частности, что входит в понятие «смежный рынок».

«Поданный депутатами законопроект (№3927) четко отвечает на этот вопрос. В документе есть перечень рынков и понятие «смежный рынок» – это предоставление услуг локомотивной тяги», – добавляет Владимир Гусак.

Портовые сборы

Еще один аспект, беспокоящий бизнес, – это регулирование портовых сборов. По мнению ЕВА, законопроект МИУ должным образом не устанавливает полномочия НКРТ по регулированию тарифов на услуги, которые оплачиваются в составе портовых сборов, а также по контролю за целевым использованием средств от портовых сборов.

В законопроекте №3927 статьями 3 и 5 реализовано право регулятора устанавливать портовые сборы и уже предусмотрено утверждение и осуществлении контроля за выполнением инвестиционных программ. Это обеспечит контроль за целевым использованием средств от портовых сборов.

Интерес бизнеса

Мотивация бизнеса проста – эффективная работа транспорта, в частности, железной дороги, и понятные и прозрачные системы тарифообразования на услуги монополистов, в частности, «Укрзалізниці» и Администрации морских портов Украины.

«Мы заинтересованы в том, чтобы тарифы были экономически обоснованными. Наверное, их можно рассчитать с учетом операционных затрат, расходов на развитие и инвестиции, мотивацию топ-менеджмента, чтобы тот был заинтересован снижать расходы. В этом большую роль играет независимый регулятор – он должен определить эту методику и проверять обоснованность предоставленных монополиями, в частности, «Укрзалізницей», цифр. Сейчас же мы не знаем себестоимость перевозок «Укрзалізниці», – подчеркнул Александр Каленков, президент ОП «Укрметалургпром», на недавней онлайн-дискуссии «НКРТ: оптимальная модель для Украины».

Европейская Бизнес Ассоциация еще готовит свои комментарии к вышеуказанным законопроектам, но отмечает важность создания регулятора, который будет независимым от политического и государственного влияния:

  • независимого органа, который будет заниматься формированием тарифной политики на рынках транспортных услуг;
  • создающего условия для развития конкуренции;
  • создающего равные возможности для доступа потребителей к рынку транспортных услуг.

Сроки реализации

В текущих условиях НКРТ – это единственный институциональный вариант для установления понятных и справедливых тарифов. Особенно важно создание регулятора для ж/д транспорта, так как в этой сфере у «Укрзалізниці» полное монопольное положение.

По словам Анатолия Амелина, соучредителя и директора экономических программ Украинского института будущего, процесс создания НКРТ необходимо ускорить. При условии согласования спорных моментов его принятия можно ожидать уже на следующей сессии Верховной Рады, а начала полноценной работы – не ранее чем через год.

Анализируя два существующих варианта законопроектов, эксперты высказывают свою поддержку законопроекту № 3927 и предлагают базироваться именно на парламентской версии. Ведь создание НКРТ должно стать сдерживающим фактором для бесконтрольного роста транспортных тарифов без явного улучшения качества логистики. А основной задачей эксперты видят формирование экономически обоснованных тарифов на рынке транспортных услуг, которые позволят уменьшить необоснованное нагрузки на промышленность и агропромышленный комплекс, а также создать в итоге условия для расширения экспорта и экономического роста в Украине.