До чого приведе прийняття нового закону про залізничний транспорт — Погляди

Аналіз ризиків, що містяться в законопроекті №9512

Наприкінці січня група депутатів подала до Верховної Ради проект Закону «Про залізничний транспорт України» №9512. Документ покликаний лібералізувати ринок залізничних перевезень і поліпшити стан залізничної інфраструктури в країні. Серед найважливіших нововведень:

створення окремого суб’єкта, що спеціалізується на розвитку залізничної інфраструктури (оператора інфраструктури);
забезпечення вільного доступу учасників ринку до об’єктів інфраструктури загального користування (цей крок дасть змогу запустити приватну тягу);
створення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту (цей регулятор контролюватиме ціноутворення на послуги оператора інфраструктури й монополістів).

Концептуально законопроект задає правильний напрям реформ. Водночас він містить низку ризиків, які можуть нівелювати очікуваний позитивний ефект:

1. Повноцінне функціонування нової моделі залізничного ринку стане можливим лише в разі виконання певних процедур:

ухвалення низки підзаконних нормативних актів (це Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту; умови ліцензування; порядок сплати внесків на регулювання; умови здійснення суспільно важливих перевезень залізничним транспортом; правила рівноправного доступу до інфраструктури тощо);
створення нових регуляторів (Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, і центрального органу виконавчої влади, який здійснює державне регулювання і нагляд у сфері залізничного транспорту);
фінансового та організаційного поділу «Укрзалізниці» як перевізника і як оператора інфраструктури.

Чи виконають такий обсяг робіт протягом одного року, як це передбачено в Перехідних положеннях? Скоріше за все, ні. В Україні приймали достатньо законів, спрямованих на реформування інших секторів економіки, зокрема, ринків електроенергії та природного газу. Як свідчить практика, терміни виконання законів постійно зриваються. Тому без конкретної дорожньої карти із зазначенням відповідальних осіб, запуск нового механізму роботи залізничного транспорту розтягнеться на роки.

2. Законопроект передбачає створення двох нових регуляторів – Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, і центрального органу виконавчої влади, який здійснює державне регулювання і нагляд у сфері залізничного транспорту. Крім того, вже є Міністерство інфраструктури (центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері залізничного транспорту).

Необхідність формування Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, більш-менш зрозуміла учасникам ринку – цей орган відповідатиме за державне регулювання цін у галузі. Натомість обґрунтованість створення другого регулятора викликає сумніви. Це неминуче призведе до нарощування бюрократичного апарату, ускладнення взаємодії між регулювальними органами, а також до збільшення витрат вантажовідправників, на плечі яких ляже обов’язок з фінансування нового регулятора.

3. Згідно з практикою, національні комісії підзвітні президенту України – саме він відповідає за формування їх складу. Якщо такий самий підхід застосують для створення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері залізничного транспорту, відбудеться фактичне розширення повноважень президента – він отримає можливість впливати на транспортну політику.

4. Тарифи на доступ до інфраструктури міститимуть інвестиційну складову, яка має використовуватися виключно на реалізацію інвестиційної програми. При цьому відсутній механізм контролю за використанням інвестиційної складової, а також не передбачена відповідальність за її нецільове використання.

5. Створення та модернізація об’єктів інфраструктури можуть здійснюватися за рахунок різних фінансових ресурсів (коштів оператора інфраструктури, державного і місцевого бюджетів, приватних інвесторів). Однак незалежно від джерел фінансування створені об’єкти інфраструктури є державною власністю і закріплюються за оператором інфраструктури.

Тому гіпотетично оператор інфраструктури може змушувати перевізників і вантажовідправників власним коштом модернізувати критичні об’єкти інфраструктури. Згодом модернізовані об’єкти інфраструктури все одно перейдуть у держвласність, і оператор інфраструктури зможе стягувати плату за користування цими об’єктами з інвесторів, які профінансували модернізацію.

Щоб запобігти такій ситуації, слід щонайменше передбачити для приватних інвесторів особливі умови користування об’єктами інфраструктури, створеними коштом цих інвесторів.

6. На оператора інфраструктури, виокремленого з «Укрзалізниці», покладено завдання розподіляти пропускну здатність об’єктів інфраструктури між суб’єктами, які подали заявки на її використання. Наразі немає цілковитої впевненості, що цей процес здійснюватиметься прозоро, справедливо і без корупційної складової.

Хочеться сподіватися, що ці ризики не втіляться в життя, оскільки їх усунуть у процесі подальшої роботи над нормативними документами. Ринок зацікавлений в ефективній діяльності «Укрзалізниці», яка управляє основними транспортними артеріями країни. Помітно, що «Укрзалізниця» робить спроби реформування. Однак дуже важливо, щоб реформи були правильними не лише за формою, а й за змістом.

Оригінал матеріалу опубліковано тут.