Железнодорожные пути на закатеshutterstock.com

Анализ рисков, заложенных в законопроект №9512

В конце января группа депутатов подала в Верховную Раду проект Закона «О железнодорожном транспорте Украины» №9512. Документ призван либерализовать рынок железнодорожных перевозок и улучшить состояние железнодорожной инфраструктуры в стране. Среди наиболее важных нововведений:

  • создание отдельного субъекта, специализирующегося на развитии железнодорожной инфраструктуры (оператора инфраструктуры);
  • обеспечение свободного доступа участников рынка к объектам инфраструктуры общего пользования (этот шаг позволит запустить частную тягу);
  • создание Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта (этот регулятор будет контролировать ценообразование на услуги оператора инфраструктуры и монополистов).

Концептуально законопроект задает правильное направление реформ. В то же время он содержит ряд рисков, которые могут нивелировать ожидаемый положительный эффект:

1. Полноценное функционирование новой модели железнодорожного рынка станет возможным только в случае выполнения ряда процедур:

  • принятия ряда подзаконных нормативных актов (это Положение о Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта; условия лицензирования; порядок уплаты взносов на регулирование; условия осуществления общественно значимых перевозок на ж/д транспорте; правила равноправного доступа к инфраструктуре и др.);
  • создания новых регуляторов (Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта, и центрального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование и надзор в сфере ж/д транспорта);
  • финансового и организационного разделения «Укрзалізниці» как перевозчика и как оператора инфраструктуры.

Будет ли выполнен такой объем работ в течение одного года, как это предусмотрено в Переходных положениях? Скорее всего, нет. В Украине принималось достаточно законов, направленных на реформирование других секторов экономики, в частности, рынков электроэнергии и природного газа. Как показывает практика, сроки выполнения законов постоянно срываются. Поэтому без конкретной дорожной карты с указанием ответственных лиц, запуск нового механизма работы ж/д транспорта растянется на долгие годы.

2. Законопроект предполагает создание двух новых регуляторов – Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта, и центрального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование и надзор в сфере ж/д транспорта. Вдобавок к ним уже есть Министерство инфраструктуры (центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализацию государственной политики в сфере ж/д транспорта).

Необходимость формирования Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта, более-менее ясна участникам рынка – этот орган будет отвечать за государственное регулирование цен в отрасли. Но обоснованность создания второго регулятора вызывает сомнения. Это неизбежно приведет к наращиванию бюрократического аппарата, усложнению взаимодействия между регулирующими органами, а также повышению расходов грузоотправителей, на плечи которых ляжет обязанность финансирования нового регулятора.

3. Согласно существующей практике, национальные комиссии подотчетны президенту Украины – именно он ответственен за формирование их состава. Если такой же подход будет применен при создании Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере ж/д транспорта, произойдет фактическое расширение полномочий президента — он получит возможность влиять на транспортную политику.

4. Тарифы на доступ к инфраструктуре будут включать инвестиционную составляющую, которая должна использоваться исключительно на реализацию инвестиционной программы. При этом отсутствует механизм контроля за использованием инвестиционной составляющей, а также не предусмотрена ответственность за ее нецелевое использование.

5. Создание и модернизация объектов инфраструктуры могут осуществляться за счет различных финансовых ресурсов (средств оператора инфраструктуры, государственного и местного бюджетов, частных инвесторов). Однако независимо от источников финансирования созданные объекты инфраструктуры являются государственной собственностью и закрепляются за оператором инфраструктуры.

Поэтому гипотетически оператор инфраструктуры может вынуждать перевозчиков и грузоотправителей за счет собственных средств модернизировать критические объекты инфраструктуры. Впоследствии модернизированные объекты инфраструктуры все равно перейдут в госсобственность, и оператор инфраструктуры сможет взимать плату за пользование этими объектами с инвесторов, профинансировавших модернизацию.

Для предотвращения такой ситуации нужно как минимум предусмотреть для частных инвесторов особые условия пользования объектами инфраструктуры, созданными за счет этих инвесторов.

6. На оператора инфраструктуры, выделенного из «Укрзалізниці», возложена задача распределять пропускную способность объектов инфраструктуры между субъектами, подавшими заявки на ее использование. На данный момент нет полной уверенности в том, что этот процесс будет проходить прозрачно, справедливо и без коррупционной составляющей.

Хочется надеяться, что перечисленные риски не воплотятся в жизнь, поскольку будут устранены в процессе дальнейшей работы над нормативными документами. Рынок заинтересован в эффективной деятельности «Укрзалізниці», управляющей основными транспортными артериями страны. Заметно, что «Укрзалізниця» предпринимает попытки реформирования. Однако очень важно, чтобы реформы были правильными не только по форме, но и по содержанию.

Оригинал материала опубликован здесь.