Бес правил: протекционизм превратил торговлю в войну всех против всех(с) shutterstock

Украинский рынок остается достаточно открытым, а система его защиты работает очень слабо

Пандемия коронавируса, по оценкам Всемирной торговой организации, в 2020 году привела к падению мировой торговли на 32%. Такая нисходящая динамика стала худшим из вариантов развития событий. В апреле 2020 года, в самый разгар распространения коронавируса, ВТО прогнозировала падение мировой торговли по итогам года в диапазоне от 13% до 32%.

Для компенсации потерь от пандемии и поддержки своих экономик многие страны ужесточили протекционистские меры. Сейчас торговые барьеры представляют собой, пожалуй, самый простой и эффективный инструмент защиты рынка. Для достижения своих целей агрессивно используется весь арсенал средств – как законных, так и «на грани фола».

Как сейчас выглядит картина мировых и украинских мер борьбы за рынки, разбирался GMK Center.

Эффект Трампа

Существующая картина глобального протекционизма сложилась во многом под влиянием американских инициатив. Экс-президент США Дональд Трамп под ширмой защиты национальных производителей успел с помощью торговых ограничений разругаться с половиной мира и даже со многими своими союзниками. Ключевые его решения: введение в 2018 году 25%-й пошлины на импорт стали и 10%-й – на импорт алюминия, а также начавшаяся в том же году торговая война с Китаем, а затем – и с ЕС. Впрочем, отдельные страны (Южная Корея, Бразилия, Канада и Мексика) позднее были освобождены от пошлин, но все равно попали под квоты.

Пошлины сыграли свою роль – импорт резко сократился, цены выросли, а американские металлурги смогли заработать и стали наращивать инвестиции в новые мощности. Однако потребление стали в США практически не изменилось после пика в 2014 году. Более того, высокие цены на металлопродукцию привели к потере рабочих мест, увеличению расходов и снижению конкурентоспособности тамошних потребителей. Все получаемые от повышения пошлин выгоды закончились в 2019 году после падения цен на металл в мире. Однако противоречивые результаты не останавливают американских производителей – они выступают за продление защитных мер.

Не менее провальными были результаты и других инициатив Трампа. По оценке Oxford Economics и Американо-китайского делового совета (USCBC), на пике торговых споров с Китаем экономика США потеряла 245 тыс. рабочих мест. Даже заключение первой фазы торговой сделки между США и КНР не изменило ситуацию – Поднебесная выполнила план закупки американских товаров менее чем на 60%, купив продукции на $100 млрд вместо $173,1 млрд.

Многие экономические партнеры США с осторожной надеждой приветствовали избрание новым президентом Джо Байдена, надеясь на более адекватную внешнюю политику. Однако Байден не стал отказываться от всего наследия Трампа и в конце января подписал распоряжение по усилению политики локализации Buy American. Напомним, в июле 2019 года Дональд Трамп подписал указ, который обязывал использовать 95% стали и чугуна местного производства в государственных проектах.

Конечно, импортные пошлины – это другая история. До выборов Байден обещал пересмотреть все тарифы Трампа. Но решения по стальным пошлинам пока нет. Их сохранение поддерживают местные производители и конгрессмены. А один из американских судов удовлетворил иск пострадавших компаний-импортеров и подтвердил законность их установления. Впрочем, вопрос законности пошлин пока не закрыт – дело находится на рассмотрении ВТО. Но пока ничто не говорит о том, что Байден как-то существенно смягчит стальные пошлины.

«Смягчение торговой политики США маловероятно. Определенные решения могут быть приняты, но их формат будет мягким и не приведет к изменению правил игры и расстановки сил на рынке», – поясняет Андрей Тарасенко, главный аналитик GMK Center.

Торговые партнеры США ожидают если не полной отмены пошлины, то хотя бы уменьшения ее размера, а также снижения напряженности в торговых отношениях, в том числе и с Китаем. В частности, Европейский Союз готов освободить от защитных мер американский импорт на сумму $3,4 млрд, если Байден отменит тарифы на импорт стали. Первое потепление уже есть – в начале марта США и ЕС договорились на четыре месяца приостановить взимание взаимных пошлин.

Напомним, между США и Евросоюзом действует система взаимных ограничительных мер, начало которой положил Трамп. После введения США пошлин на импорт стали в 2018 году, в 2019-м ЕС вынужден был ответить сразу всему миру. Ведь на европейский рынок хлынул поток импорта, который раньше шел в Штаты.

Еврозащита

Наверное, наиболее жестко защищать свой рынок в условиях пандемии стал Евросоюз. Причины протекционистского «зуда» в ЕС понятны – пока европейские сталелитейные предприятия во время весеннего карантина сокращали производство стали и останавливали доменные печи, метзаводы в других странах не прекращали свою работу. Как итог, согласно прогнозу Всемирного банка, снижение ВВП еврозоны в 2020 году составит примерно 7,4%. Тогда как, например, экономика США в прошлом году уменьшилась всего на 3,5%. По оценкам Европейской ассоциации производителей стали (EUROFER), видимое потребление стали в ЕС в 2020 году сократится на 13% – до 134 млн т.

В таких условиях профильные ассоциации и ряд стран ЕС начали настаивать на продлении импортных квот на сталь, срок действия которых истекает 30 июня, и на ужесточении защиты европейского рынка. В апреле прошлого года EUROFER призывал Еврокомиссию сократить объем импортных квот на сталь в ЕС на 75% сроком на шесть месяцев и размер импортных пошлин на сталь, налагаемых при импорте свыше установленных квот. Уже в мае ассоциация предложила сократить долю стран в импорте стали в ЕС по глобальной квоте (сейчас она составляет 30%), запретить переносить неиспользованную квоту на следующий период, но при этом снизить импортную пошлину на сталь с 25% до 22%.

Еврокомиссия проведет повторное расследование действующей квотной системы ограничения импорта металлопродукции. Квоты могут быть продлены или заменены на другие меры, например пошлины.

В ВТО говорят, что ЕС может продлить квоты не более чем на год. Для большего срока нужны очень весомые доказательства ущерба европейской металлургии. Дело в том, что если мера действует более трех лет, это позволяет другим странам – членам ВТО требовать компенсации за потерю доступа к рынку ЕС, а при невозможности согласовать компенсации – применить ответные меры.

«Продление данных мер может привести и, я уверен, приведет к серьезным рискам того, что отдельные страны – члены ВТО, включая и Украину, могут увеличить импортные ввозные ставки на товары из ЕС, компенсируя себе потерянный доступ к рынку ЕС. И это говорит о том, что продление специальных защитных мер после 30 июня 2021 года будет очень рискованным, сложным и дорогостоящим. Это уже не вопрос защиты европейского рынка от импорта стали, это вопрос потерь европейской экономики в целом. Например, Корея может увеличить импортные ввозные ставки на европейские автомобили, или Украина – импортные ставки на европейскую молочную продукцию. Тут даже нет привязки к стали. Это может быть любая продукция», – подчеркивает Юрий Рудюк, партнер брюссельской юридической фирмы Van Bael & Bellis.

Тем не менее ЕС намерен усиливать свою торговую политику. Однако нужно отметить, что мощная защита европейского рынка уже сыграла с Евросоюзом злую шутку.

«Европейский рынок – «перезащищен». Осенью прошлого года был взрывной рост спроса, и местные поставщики просто были не в состоянии обеспечить рынок предложением, а импорт был ограничен. Вот цены и выросли на те же 25%, чтобы покрыть размер пошлин», – поясняет Андрей Тарасенко.

Битва за цену

Примечательно, что протекционизм стал причиной «внутренних войн». Ряд профильных ассоциаций в ЕС и США, представляющих потребителей металлопродукции, стали выступать за смягчение или отмену торговых ограничений. Их позиции укрепились после резкого роста цен на металлопродукцию. Ведь во многом именно из-за закрытости для импорта и неспособности собственных производителей продать товар цены и росли.

Впрочем, эти единичные просьбы потребителей вряд ли будут услышаны, так как им противостоит более влиятельное лобби внутренних рынков: EUROFER, Американская ассоциация производителей стали и чугуна (AISI) и многие другие ассоциации и непосредственно производители. В борьбе лоббистов производителей и потребителей с большой вероятностью победят первые, так как власти стран на их стороне.

Турецкий гамбит

Примером агрессивной и вполне эффективной протекционистской политики выступает Турция. В мае 2020 года Еврокомиссия начала антидемпинговое расследования по импорту г/к проката из Турции. Причем была угроза, что пошлины станут взимать задним числом. В итоге демпинг был обнаружен, и с 14 января вступили в силу предварительные пошлины на полгода, размер которых оказался незначительным – 4,8-7,6% в зависимости от производителя. Окончательное решение по этому делу должно быть принято до июля.

Кроме того, продолжается расследование против турецких сталелитейщиков о получении от государства экспортных субсидий, которые ВТО считает незаконными.

В свою очередь, в конце прошлого года уже Турция начала зеркальное расследование против европейского г/к проката. И это несмотря на то, что баланс склоняется в пользу турецкого экспорта и от введения евроограничений тамошние производители могут существенно пострадать. Ранее в ЕС уходило до 40% турецкого экспорта металлопродукции.

«Это еще один кейс, который показывает подход отдельных стран к проведению антидемпинговых расследований. По сути, это инструмент давления – как экономического, так и политического. Турция ведет агрессивную торговую политику и не оставляет попыток работать с, казалось бы, мертвыми делами. Например, оспаривает в ВТО введение секции 232 в США и тарифных квот в ЕС», – отмечает Андрей Тарасенко.

Впрочем, еще раньше – в середине апреля с последующим продлением до конца прошлого года –Турция для защиты своих производителей увеличила пошлины на примерно 300 товарных позиций, включая металлопродукцию. Эти меры не затронули ЕС и ряд других стран, с которыми подписаны соглашения о зоне свободной торговли.

ВТОростепенный арбитр

Текущие условия мировой торговли заметно десакрализировали международных арбитров вроде ВТО. Страны вводят торговые ограничения здесь и сейчас, а если кто-то вознамерится оспорить их, то до принятия решения могут пройти годы.

ЕС надеется вместе с США реформировать ВТО. В частности, они хотят ужесточить правила против искажений конкуренции и восстановить обязывающую систему урегулирования споров. Вместе с тем Евросоюз сам себе создал правила и ввел в действие регламент, позволяющий обходить правила ВТО. В частности, ЕС сам себе дал полномочия защищать свои интересы в ВТО и в соответствии с двусторонними соглашениями, когда торговый спор заблокирован другой стороной.

Но при этом ВТО еще остается последним арбитром, чьи решения признают все. Именно там с 2019 года «пылятся» жалобы Китая, ЕС, Турции и других стран на стальные пошлины Трампа. Решение по этому делу ожидается во второй половине 2021 года.

Не оглядываясь ни на кого, Еврокомиссия вводит новые ограничения в виде «углеродного налога» (Carbon Border Adjustment – CBA), за который другие страны заплатят €5-14 млрд и который обойдется Украине примерно в €566,3 млн в год. Хотя этот курс поддержали США, Канада и другие страны, но экологические субсидии и «углеродный налог» – довольно сомнительны с точки зрения международного торгового права.

«CBA – со всех сторон это пошлина, которая является классическим барьером в торговле. А значит все, кто под нее попал, введут пошлины в ответ. И понесется новая волна убийственного протекционизма времен Великой депрессии. Но, что еще хуже, СВА – это проявление экономического эгоизма, который перебивает климатические амбиции. Более того, по некоторым направлениям есть четкий консенсус: главная цель новых правил ЕС – защититься от импорта. Тогда получается, что это не про «зеленое» восстановление и трансформацию, а про устранение конкурентов», – отмечает Тарас Качка, заместитель главы Минэкономики, торговый представитель Украины.

Это решение также может быть оспорено в ВТО. В организации создается новая группа для обсуждения вопросов, связанных с СВА. В Евросоюзе справедливо опасаются ответных мер. В рамках ВТО будет сделана попытка установить новые правила торговли в «углеродной реальности». С другой стороны, ЕС просит ВТО содействовать снятию экспортных ограничений Индонезии на сырье для нержавеющей стали. В этом случае Евросоюз вспоминает о «незаконных ограничениях». В текущих условиях правилом мировой торговли уже стало отсутствие каких-либо правил. Все страны пытаются действовать в условиях такой неопределенности.

Глобальный тренд – регионализация торговли на основе двусторонних договоров о зоне свободной торговли (ЗСТ). Разумеется, такой формат тоже несет риски для национальных производителей, но тут уж как договоришься.

«Всё зависит от того, о чем договорились в рамках соглашения о зоне свободной торговли. Там может быть договоренность, что стороны не применяют друг к другу мер торговой защиты. Или же применяют. В рамках Соглашения об ассоциации Украины с ЕС написано, что меры торговой защиты могут применяться. Но они должны быть пропорциональными и призванными предотвратить вред или компенсировать именно торговые потери», – поясняет Вероника Мовчан, директор по научной работе Института экономических исследований и политических консультаций (ИЭИ).

Наша реальность

Украина становится все более уязвимой для мер протекционизма, предпринимаемых нашими торговыми партнерами. По данным Минэкономики, сейчас против отечественных производителей действуют 36 защитных мер (антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлин и квот), и все они касаются черных металлов и изделий из них. К ним постоянно добавляются новые.

По большому счету Украина не имеет твердой позиции, аргументов и политической воли для проведения собственной агрессивной политики протекционизма. Это видно хотя бы из истории с законопроектом о локализации, который (при мизерном влиянии на бизнес европейских компаний) вызывает негативную реакцию европейских чиновников. Ответы представителей украинской власти показали, что перечить «уважаемым людям» никто не будет.

Украинский рынок остается и сейчас довольно открытым, а украинская система его защиты работает очень слабо. К тому же наша страна недостаточно эффективна в разрешении торговых споров. Конечно, Украина выиграет, если крупные мировые игроки решат хотя бы «прикопать» топор торговой войны. Желательно, чтобы послабления были, скорее, на близком нам рынке ЕС, чем на далеком американском.

В целом Андрей Тарасенко выделяет такие необходимые меры защиты внутреннего рынка и противодействия протекционизму:

  1. Торговая дипломатия;
  2. Двусторонние торговые соглашения (ЗСТ);
  3. Активная позиция государства в антидемпинговых, судебных процессах;
  4. Привлечение профессионалов международного рынка для защиты интересов экспорта.

Примером может служить позиция Украины на переговорах с другими странами, например, в давно идущем диалоге о ЗСТ с Турцией.

«Переговоры с Турцией в последние годы идут достаточно активно. Я так понимаю, что переговоры идут трудно, поскольку мы хотим от Турции того, что она не хочет дать. Если сравнить украинские и турецкие торговые барьеры, то турецкие выше. Они значительно сильнее защищают свой аграрный рынок, чем Украина в рамках ВТО. Турция стояла у истоков этой организации, поэтому она проводит много мероприятий, которые новые члены ВТО уже не могут себе позволить. Украина относительно недавно вошла в ВТО, поэтому наш торговый режим – довольно либеральный», – говорит Вероника Мовчан.

Цель Украины – получить доступ на сельскохозяйственный рынок Турции. Это, наверное, возможно через поиск компромиссов. Главный вопрос – чтобы это соглашение было максимально выгодно Украине. Именно поэтому мы видим медленные переговоры, когда ищут варианты, чтобы получить максимум. Исследование ИЭИ показывает, что от ЗСТ с Турцией украинский АПК получит заметный выигрыш.

«Соглашение об ассоциации с ЕС и Таможенный союз ЕС-Турция на промышленные товары в сумме должны давать украинским товарам возможность беспошлинно заходить на рынок Турции, который является общим с Евросоюзом таможенным рынком. Но на самом деле Турция не выполняет эти свои обещания. Как вариант можно попробовать экспортировать украинскую продукцию через ЕС в Турцию, – резюмирует Вероника Мовчан. – Главный вопрос всех будущих переговоров о ЗСТ – договариваться об открытии рынков других стран и делать так, чтобы это было выгодно для Украины».