Бес правил: протекционизм превратил торговлю в войну всех против всех(с) shutterstock

Український ринок залишається доволі відкритим, а система його захисту працює дуже слабо

Пандемія коронавірусу, за оцінками Всесвітньої організації торгівлі, у 2020 році призвела до падіння світової торгівлі на 32%. Така низхідна динаміка стала найгіршим з варіантів розвитку подій. У квітні 2020 року, у розпал поширення коронавірусу, СОТ прогнозувала падіння світової торгівлі за підсумками року в діапазоні від 13% до 32%.

Для компенсації втрат від пандемії та підтримки своїх економік багато країн посилили протекціоністські заходи. Зараз торговельні бар’єри є, мабуть, найпростішим і найефективнішим інструментом захисту ринку. Для досягнення своїх цілей агресивно використовується весь арсенал засобів – як законних, так і «на грані фолу».

Якою зараз є картина світових і українських заходів боротьби за ринки, розбирався GMK Center.

Ефект Трампа

Нинішня картина глобального протекціонізму склалася багато в чому під впливом американських ініціатив. Екс-президент США Дональд Трамп під ширмою захисту національних виробників устиг через торгові обмеження розсваритися з половиною світу й навіть з багатьма своїми союзниками. Ключові його рішення: запровадження в 2018 році 25%-го мита на імпорт сталі та 10%-го – на імпорт алюмінію, а також розпочата того самого року торгова війна з Китаєм, а згодом – і з ЄС. Утім, окремі країни (Південна Корея, Бразилія, Канада і Мексика) пізніше були звільнені від митних тарифів, але все одно потрапили під квоти.

Мита зіграли свою роль – імпорт різко скоротився, ціни зросли, а американські металурги змогли заробити й почали нарощувати інвестиції в нові потужності. Однак споживання сталі в США майже не змінилося після піку в 2014 році. Більше того, високі ціни на металопродукцію призвели до втрати робочих місць, збільшення витрат і зниження конкурентоспроможності тамтешніх споживачів. Усі одержані від підвищення митних тарифів вигоди закінчилися у 2019 році після падіння цін на метал у світі. Однак суперечливі результати не зупиняють американських виробників – вони виступають за продовження захисних заходів.

Не менш провальними були результати й інших ініціатив Трампа. За оцінкою Oxford Economics і Американо-китайської ділової ради (USCBC), на піку торгових суперечок з Китаєм економіка США втратила 245 тис. робочих місць. Навіть укладення першої фази торгової угоди між США і КНР не змінило ситуацію – Піднебесна виконала план закупівлі американських товарів менш ніж на 60%, купивши продукції на $100 млрд замість $173,1 млрд.

Багато економічних партнерів США з обережною надією вітали обрання новим президентом Джо Байдена, сподіваючись на більш адекватну зовнішню політику. Однак Байден не став відмовлятися від всієї спадщини Трампа і наприкінці січня підписав розпорядження щодо посилення політики локалізації Buy American. Нагадаємо, в липні 2019 року Дональд Трамп підписав указ, який зобов’язував використовувати 95% сталі та чавуну місцевого виробництва в державних проєктах.

Звісно, імпортні мита – це інша історія. До виборів Байден обіцяв переглянути всі тарифи Трампа. Але рішення про сталеві мита поки що немає. Їх збереження підтримують місцеві виробники та конгресмени. А один з американських судів задовольнив позов постраждалих компаній-імпортерів і підтвердив законність їх встановлення. Утім, питання законності митних тарифів поки що не закрите – справа перебуває на розгляді СОТ. Але наразі ніщо не вказує на те, що Байден якось істотно пом’якшить сталеві мита.

«Пом’якшення торгової політики США малоймовірне. Певні рішення можуть бути прийняті, але їх формат буде м’яким і не приведе до зміни правил гри і розстановки сил на ринку», – пояснює Андрій Тарасенко, головний аналітик GMK Center.

Торговельні партнери США очікують якщо не повного скасування мита, то хоча б зменшення його розміру, а також зниження напруженості в торговельних відносинах, в тому числі з Китаєм. Зокрема, Європейський Союз готовий звільнити від захисних заходів американський імпорт на суму $3,4 млрд, якщо Байден скасує тарифи на імпорт сталі. Перше потепління вже є – на початку березня США і ЄС домовилися на чотири місяці зупинити стягнення взаємних митних тарифів.

Нагадаємо, між США і Євросоюзом діє система взаємних обмежувальних заходів, початок якій поклав Трамп. Після введення США мита на імпорт сталі в 2018 році, в 2019-м ЄС змушений був відповісти відразу всьому світу. Адже на європейський ринок хлинув потік імпорту, який раніше йшов в Штати.

Єврозахист

Напевно, найбільш жорстко захищати свій ринок в умовах пандемії став Євросоюз. Причини протекціоністського «свербіння» в ЄС зрозумілі – поки європейські сталеливарні підприємства під час весняного карантину скорочували виробництво сталі й зупиняли доменні печі, метзаводи в інших країнах не припиняли свою роботу. Як підсумок, згідно з прогнозом Світового банку, зниження ВВП єврозони у 2020 році становитиме приблизно 7,4%. Тоді як, наприклад, економіка США в минулого року зменшилася лишео на 3,5%. За оцінками Європейської асоціації виробників сталі (EUROFER), видиме споживання сталі в ЄС у 2020 році скоротиться на 13% – до 134 млн т.

У таких умовах профільні асоціації та низка країн ЄС почали наполягати на продовженні імпортних квот на сталь, термін дії яких закінчується 30 червня, і на посиленні захисту європейського ринку. У квітні минулого року EUROFER закликав Єврокомісію скоротити обсяг імпортних квот на сталь в ЄС на 75% строком на шість місяців і розмір імпортних мит на сталь, що накладаються у разі імпорту понад встановлені квоти. Уже в травні асоціація запропонувала скоротити частку країн в імпорті сталі в ЄС за глобальною квотою (зараз вона становить 30%), заборонити переносити невикористану квоту на наступний період, але при цьому знизити імпортне мито на сталь з 25% до 22%.

Єврокомісія проведе повторне розслідування чинної квотної системи обмеження імпорту металопродукції. Квоти можуть бути продовжені або замінені на інші заходи, наприклад мита.

У СОТ кажуть, що ЄС може продовжити квоти не більше ніж на рік. Для більшого строку потрібні дуже вагомі докази шкоди європейській металургії. Справа в тому, що якщо захід діє більше трьох років, це дає право іншим країнам – членам СОТ вимагати компенсації за втрату доступу до ринку ЄС, а у разі неможливості узгодити компенсації – застосувати відповідні заходи.

«Продовження цих заходів може призвести і, я впевнений, призведе до серйозних ризиків того, що окремі країни – члени СОТ, включаючи й Україну, можуть збільшити імпортні ввізні ставки на товари з ЄС, компенсуючи собі втрачений доступ до ринку ЄС. А отже, продовження спеціальних захисних заходів після 30 червня 2021 року буде дуже ризикованим, складним і дорогим. Це вже не питання захисту європейського ринку від імпорту сталі, це питання втрат європейської економіки загалом. Наприклад, Корея може збільшити імпортні ввізні ставки на європейські автомобілі, або Україна – імпортні ставки на європейську молочну продукцію. Тут навіть немає прив’язки до сталі. Це може бути будь-яка продукція», – наголошує Юрій Рудюк, партнер брюссельської юридичної фірми Van Bael & Bellis.

Проте ЄС має намір посилювати свою торгову політику. Однак слід зазначити, що потужний захист європейського ринку вже зіграв з Євросоюзом злий жарт.

«Європейський ринок – «перезазахищений». Восени минулого року було вибухове зростання попиту, і місцеві постачальники просто були не в змозі забезпечити ринок пропозицією, а імпорт був обмежений. От ціни й зросли на ті самі 25%, щоб покрити вартість енергоносіїв», – пояснює Андрій Тарасенко.

Битва за ціну

Показово, що протекціонізм став причиною «внутрішніх воєн». Кілька профільних асоціацій в ЄС і США, які представляють споживачів металопродукції, почали виступати за пом’якшення або скасування торговельних обмежень. Їхні позиції зміцнилися після різкого зростання цін на металопродукцію. Адже ціни й зростали багато в чому саме через закритість для імпорту і нездатність власних виробників продати товар.

Утім, ці поодинокі прохання споживачів навряд чи буде почуто, тому що їм протистоїть більш впливове лобі внутрішніх ринків: EUROFER, Американська асоціація виробників сталі і чавуну (AISI) і багато інших асоціації та безпосередньо виробники. У боротьбі лобістів виробників і споживачів, найімовірніше, переможуть перші, оскільки влада країн на їхньому боці.

Турецький гамбіт

Прикладом агресивної і загалом ефективної протекціоністської політики виступає Туреччина. У травні 2020 року Єврокомісія почала антидемпінгове розслідування щодо імпорту г/к прокату з Туреччини. Причому була загроза, що мита будуть стягувати заднім числом. У результаті демпінг виявили, і з 14 січня набрали чинності попередні мита на півроку, розмір яких, однак, був незначним – 4,8-7,6% залежно від виробника. Остаточне рішення у цій справі має бути прийнято до липня.

Крім того, триває розслідування проти турецьких сталеливарних компаній про отримання від держави експортних субсидій, які СОТ вважає незаконними.

У свою чергу, наприкінці минулого року вже Туреччина почала дзеркальне розслідування проти європейського г/к прокату. І це незважаючи на те, що баланс схиляється на користь турецького експорту і що від запровадження єврообмежень тамтешні виробники можуть істотно постраждати. Раніше до ЄС йшло до 40% турецького експорту металопродукції.

«Це ще один кейс, який ілюструє підхід окремих країн до проведення антидемпінгових розслідувань. По суті, це інструмент тиску – як економічного, так і політичного. Туреччина веде агресивну торговельну політику й не полишає спроб працювати із, здавалося б, мертвими справами. Наприклад, оскаржує в СОТ запровадження секції 232 в США і тарифних квот в ЄС», – зазначає Андрій Тарасенко.

Утім, ще раніше – в середині квітня з подальшим продовженням до кінця минулого року – Туреччина для захисту своїх виробників збільшила мита на приблизно 300 товарних позицій, включаючи металопродукцію. Ці заходи не стосувалися ЄС і низки інших країн, з якими підписані угоди про зону вільної торгівлі.

Другорядний арбітр

Поточні умови світової торгівлі помітно десакралізували міжнародних арбітрів на кшталт СОТ. Країни запроваджують торговельні обмеження тут і зараз, а якщо хтось захоче оскаржити їх, то до прийняття рішення можуть минути роки.

ЄС сподівається разом зі США реформувати СОТ. Зокрема, вони хочуть посилити правила проти спотворення конкуренції та відновити зобов’язуючу систему врегулювання спорів. Водночас Євросоюз сам собі створив правила і ввів в дію регламент, що дає змогу обходити правила СОТ. Зокрема, ЄС сам собі дав повноваження захищати свої інтереси в СОТ і в рамках двосторонніх угод, коли торговельний спір заблоковано іншою стороною.

Але при цьому СОТ ще залишалася останньою країною арбітром, чиї рішення визнають усі. Саме там з 2019 року «припадають пилом» скарги Китаю, ЄС, Туреччини та інших країн на сталеві мита Трампа. Рішення у цій справі очікується в другій половині 2021 року.

Не зважуючи ні на кого, Єврокомісія запроваджує нові обмеження у вигляді «вуглецевого податку» (Carbon Border Adjustment – CBA), за який інші країни заплатять €5-14 млрд і який коштуватиме Україні приблизно €566,3 млн на рік. Хоча цей курс підтримали США, Канада та інші країни, але екологічні субсидії і «вуглецевий податок» – доволі сумнівні з погляду міжнародного торгового права.

«CBA – з усіх боків це мито, яке є класичним бар’єром у торгівлі. А значить усі, хто під нього потрапив, запровадять мита у відповідь. І понесеться нова хвиля вбивчого протекціонізму часів Великої депресії. Але, що ще гірше, СВА – це прояв економічного егоїзму, який перебиває кліматичні амбіції. Більш того, за деякими напрямами є чіткий консенсус: головна мета нових правил ЄС – захиститися від імпорту. Тоді виходить, що це не про «зелене» відновлення і трансформацію, а про усунення конкурентів», – зазначає Тарас Качка, заступник глави Мінекономіки, торговий представник України.

Це рішення також може бути оскаржене в СОТ. В організації створюється нова група для обговорення питань, пов’язаних з СВА. В Євросоюзі справедливо побоюються заходів у відповідь. У рамках СОТ буде спроба встановити нові правила торгівлі у «вуглецевої реальності». З іншого боку, ЄС просить СОТ сприяти скасуванню експортних обмежень Індонезії на сировину для нержавіючої сталі. У цьому випадку Євросоюз згадує про «незаконні обмеження». У поточних умовах правилом світової торгівлі вже стала відсутність будь-яких правил. Усі країни намагаються діяти в умовах такої невизначеності.

Глобальний тренд – регіоналізація торгівлі на основі двосторонніх договорів про зону вільної торгівлі (ЗВТ). Зрозуміло, такий формат теж несе ризики для національних виробників, але тут уже як домовишся.

«Усе залежить від того, про що домовилися в рамках угоди про зону вільної торгівлі. Там може бути домовленість, що сторони не застосовують один до одного заходів торговельного захисту. Або ж застосовують. У рамках Угоди про асоціацію України з ЄС написано, що заходи торговельного захисту можуть застосовуватися. Але вони мають бути пропорційними і покликаними запобігти шкоді або компенсувати саме торговельні втрати», – пояснює Вероніка Мовчан, директор з наукової роботи Інституту економічних досліджень і політичних консультацій (ІЕД).

Наша реальність

Україна стає дедалі більш вразливою для заходів протекціонізму, до яких вдаються наші торговельні партнери. За даними Мінекономіки, зараз проти вітчизняних виробників діють 36 захисних заходів (антидемпінгових, компенсаційних і спеціальних мит і квот), і всі вони стосуються чорних металів і виробів з них. До них постійно додаються нові.

Загалом Україна не має твердої позиції, аргументів і політичної волі для провадження власної агресивної політики протекціонізму. Це видно хоча б з історії із законопроєктом про локалізацію, який (за мізерного впливу на бізнес європейських компаній) викликає негативну реакцію європейських чиновників. Відповіді представників української влади показали, що суперечити «шановним людям» ніхто не буде.

Український ринок і зараз доволі відкритий, а українська система його захисту працює дуже слабо. До того ж наша країна недостатньо ефективна у вирішенні торговельних спорів. Звісно, Україна виграє, якщо великі світові гравці вирішать хоча би «прикопати» сокиру торговельної війни. Бажано, щоб послаблення були, скоріше, на близькому нам ринку ЄС, ніж на далекому американському.

Загалом Андрій Тарасенко виділяє такі необхідні заходи захисту внутрішнього ринку і протидії протекціонізму:

  1. Торговельна дипломатія;
  2. Двосторонні торговельні угоди (ЗВТ);
  3. Активна позиція держави в антидемпінгових, судових процесах;
  4. Залучення професіоналів міжнародного ринку для захисту інтересів експорту.

Прикладом може слугувати позиція України на переговорах з іншими країнами, наприклад, у діалозі про ЗВТ з Туреччиною, що триває.

«Переговори з Туреччиною останніми роками йдуть доволіактивно. Я так розумію, що переговори йдуть важко, оскільки ми хочемо від Туреччини того, що вона не хоче дати. Якщо порівняти українські та турецькі торговельні бар’єри, то турецькі вищі. Вони значно сильніше захищають свій аграрний ринок, ніж Україна в рамках СОТ. Туреччина стояла біля витоків цієї організації, тому вона проводить багато заходів, які нові члени СОТ вже не можуть собі дозволити. Україна відносно недавно увійшла до СОТ, тому наш торговельний режим – доволі ліберальний», – каже Вероніка Мовчан.

Мета України – отримати доступ на сільськогосподарський ринок Туреччини. Це, напевно, можливо через пошук компромісів. Головне питання – щоб ця угода була максимально вигідною Україні. Саме тому ми бачимо повільні переговори, коли шукають варіанти, щоб отримати максимум. Дослідження ІЕІ свідчить, що від ЗВТ з Туреччиною український АПК отримає помітний виграш.

«Угода про асоціацію з ЄС і Митний союз ЄС-Туреччина на промислові товари в сумі мають давати українським товарам можливість безмитно заходити на ринок Туреччини, який є спільним з Євросоюзом митним ринком. Але насправді Туреччина не виконує ці свої обіцянки. Як варіант можна спробувати експортувати українську продукцію через ЄС до Туреччини, – резюмує Вероніка Мовчан. – Головне питання всіх майбутніх переговорів про ЗВТ – домовлятися про відкриття ринків інших країн і робити так, щоб це було вигідно для України».