Что угрожает независимости нового транспортного регулятора

Бизнес и государство поддерживают идею создания НКРТ. Но расходятся в понимании ее независимости

Законопроект о создании в Украине Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта, наверное, один из самых «долгоиграющих». Сравниться с ним может разве что законопроект о железнодорожном транспорте, который рассматривается столь же долго. Первые дискуссии о создании регулятора начались еще в 2000 году, когда был принят закон о естественных монополиях. А первый законопроект о НКРТ появился в 2009 году. Затем в 2012 и 2016 годах Верховная Рада вновь возвращалась к этому вопросу, вносились другие законопроекты. Новый цикл обсуждения начался в 2019 году и продолжается сейчас.

Анализ всех предыдущих дискуссий свидетельствует: бизнес и государство, в принципе, едины во мнении, что регулятор необходим. Разногласия возникают относительно модели его работы. И хотя все согласны, что регулятор должен быть независимым, каждый понимает под «независимостью» что-то свое. Это наглядно иллюстрируют законопроекты, которые находятся на обсуждении: законопроект №3927 (инициированный депутатами) и законопроект, который разработан Министерством инфраструктуры и сейчас проходит стадию публичного обсуждения.

Что мы понимаем под независимостью, когда говорим о регуляторе? То, что ее обеспечивает, а именно:

1. порядок назначения и процедуру увольнения членов регулятора;
2. способ принятия решений и гарантии независимости регулятора в их принятии;
3. финансирование органа;
4. полномочия регулятора.

Специфика Украины в том, что все основные субъекты естественных монополий в транспортной отрасли относятся к государственному сектору экономики, а значит прямо или опосредованно находятся в сфере управления Кабинета Министров или Министерства инфраструктуры. При этом предлагаемая модель регулятора предусматривает создание центрального органа государственной власти также в иерархии Кабмина.

В связи с этим и возникают основные дискуссии. Начнем с процедуры назначения членов регулятора. Законопроект №3927 предлагает достаточно прогрессивную процедуру. Она предусматривает создание конкурсной комиссии, в которой принимают участие представители бизнеса через Федерацию работодателей транспорта, общественные организации и др. Но, на мой субъективный взгляд, все плюсы предложенной процедуры нивелируются тем, что по результатам работы конкурсная комиссия должна предложить правительству две кандидатуры на каждую должность. И Кабмин, руководствуясь «собственным внутренним убеждением», поскольку законопроект не содержит каких-либо указаний на этот счет, выбирает того, кого посчитает нужным. То есть вся конкурсная процедура сводится к нулю единоличным порядком назначения членов регулятора.

Кроме того, законопроект предусматривает возможность досрочного увольнения члена регулятора на основании нарушений действующего законодательства при принятии решений. Однако факт нарушения не должен подтверждаться решением суда. Собственно говоря, в процедурах назначения и увольнения содержится основной риск для независимости регулятора.

Второй аспект — полномочия. С точки зрения полномочий законопроект, предложенный депутатами Верховной Рады, достаточно объективен. Регулированию подлежат исключительно естественные монополии и одна из категорий смежных услуг – железнодорожные перевозки, что также является обоснованным, поскольку как в настоящее время, так и в среднесрочной перспективе «Укрзалізниця» сохранит монополию на эту услугу.

Самостоятельность в принятии решений. Законопроект №3927 предполагает, что поскольку создается центральный орган исполнительной власти в сфере управления Кабмина, то все его решения нормативного характера проходят стандартную процедуру принятия. Как мы понимаем, большинство решений будет иметь силу нормативного акта. Что это означает? Например, если речь идет о тарифах, то они подлежат согласованию с Министерством экономики, Министерством финансов, Министерством юстиции и Государственной регуляторной службой. Можно предположить, насколько объективными и сбалансированным могут быть в таком случае портовые сборы или тарифы «Укрзалізниці», особенно если речь будет идти об их уменьшении.

И наконец, вопрос финансирования. Законопроекты предусматривают, что финансирование осуществляется за счет взносов субъектов регулирования. Но предложенная модель не обеспечивает должную самостоятельность регулятора. Почему? Потому что взносы субъектов регулирования поступают в специальный фонд государственного бюджета. И далее распределяются точно в таком же порядке, как и любое бюджетное финансирование. Это первый момент. Второй несколько глубже. Регулятор регулирует тарифы естественной монополии. Его финансирование зависит от доходов этой естественной монополии в процентном соотношении. А доходы естественной монополии зависят от тарифов. Цепочка очевидна и понятна. Насколько при этом обеспечивается самостоятельность регулятора, нет ли здесь потенциального конфликта интересов – вопрос риторический.

На мой взгляд, модели, предложенные в обоих законопроектах, достаточно прогрессивны. Однако это не то, за что ратовал бизнес последние 20 лет. Эффективность регулятора ограничена недостаточной независимостью от правительства. Законопроекты требуют переосмысления и доработки, в противном случае создание регулятора может не привести ожидаемому эффекту.