Павел Кухта: «Локализация не поможет нарастить инвестиции»

Chief Policy Officer Киевской школы экономики – о внедрении локализации при госзакупках продукции машиностроения

В первой половине июля в Украине развернулась широкая дискуссия о пользе введения требования локализации при госзакупках машиностроительной продукции. Поводом для споров между представителями разных экономических школ стал зарегистрированный в конце июня в Верховной Раде законопроект №3739 об установлении требования локализации при госзакупках машиностроительной продукции путем внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках». А также – опубликованный для общественного обсуждения проект постановления Кабинета Министров о пилотном проекте по локализации продукции машиностроения при госзакупках.

Авторы законопроекта, а это 38 народных депутатов, уверяют, что принятие документа поспособствует росту ВВП Украины на 3,9 п.п. в течение 3-5 лет, созданию 62,5 тыс. новых рабочих мест, росту налоговых отчислений примерно на 8%. При этом, по их мнению, удастся избежать увеличения импорта товаров, работ и услуг на 13,2% (около $8,4 млрд). Правительственное же постановление описывает механизмы реализации требования локализации при госзакупках машиностроительной продукции.

Наиболее жесткую критическую оценку обоим документам дала Киевская школа экономики (KSE). В своем исследовании она оценила потери для экономики от локализации в $591 млн в случае принятия правительственного постановления и в $642 млн – в случае вступления в силу законопроекта №3739. GMK Center попросил Павла Кухту, директора по вопросам политики (Chief Policy Officer) Киевской школы экономики, объяснить методику оценки негативного влияния локализации и поделиться своим видением стимулов для развития машиностроения в Украине.

Из каких допущений исходила KSE при составлении своей оценки негативного экономического эффекта локализации?

– В своем исследовании мы рассмотрели три сценария. Первый, наиболее жесткий, предполагает полный запрет импорта продукции в определенных секторах сферы машиностроения. Использование такого подхода, хоть и гиперболизирует предлагаемые правительством и народными избранниками нововведения, но позволяет оценить максимально возможный эффект от введения локализации для экономики страны. Так, согласно нашим расчетам, подобный запрет приведет к значительным экономическим потерям в размере 4,66% ВВП.

Второй сценарий базируется на парламентском проекте закона, согласно которому предлагается фактический запрет продажи через систему ProZorro некоторых импортных товаров сферы машиностроения, которые не обладают достаточной степенью локализации (25-40%). В данном случае общий негативный экономический эффект (-4,66%) взвешивался на долю госзакупок в соответствующих секторах машиностроения. В результате эффект от имплементации парламентского предложения, по нашим оценкам, будет негативным и составит -0,573% ВВП, или примерно $642 млн (в цифрах 2017 года).

Третий сценарий основывается на проекте постановления Кабинета Министров. Правительство предлагает предоставлять локализованным товарам неценовой критерий в 30%, иными словами – преференцию. И хотя импорт в таком случае не будет запрещен, он возрастет в цене на 42,8%, что в итоге приведет к уменьшению доли импортируемой продукции машиностроения на 92%. Согласно расчетам, в результате реализации предложенных Кабмином преференций на рынке госзакупок в сфере машиностроения ВВП сократится на 0,527%, или приблизительно на $591 млн (в цифрах 2017 года).

Таким образом, экономическое упражнение, которое провела школа, показывает, что вне зависимости от формата и жесткости неценовых критериев локализации введение их в госзакупки будет иметь негативный экономический эффект.

Почему такой инструмент, как локализация госзакупок, применяется в разных странах, но в Украине это может привести к негативным последствиям?

– На мой взгляд, во многих странах, как и в Украине, локализация – не столько разумный инструмент экономической политики, сколько «политический реверанс» в сторону промышленного лобби. Промышленники везде склонны лоббировать господдержку, и локализация это один из инструментов для политиков удовлетворить такой запрос.

Можно ли избежать снижения уровня конкуренции в результате применения локализации? Насколько высоким может быть рост цен госзакупок?

– Не думаю. Введение подобного неценового критерия создаст некую подушку безопасности для предприятий с уже довольно высоким уровнем локализации. Соответственно, у них пропадет стимул дальше повышать уровень локализации или продолжать модернизацию производства, ведь преференция на рынке госзакупок и так будет доступна для них. С другой стороны, еще есть предприятия с изначально низким уровнем локализации. Для этой части рынка применение локализации действительно может послужить стимулом для развития, но сомневаюсь, что этот эффект может нивелировать снижение уровня конкуренции на рынке в целом.

Применение локализации негативно отразится на стоимости госзакупок. Расчеты на базе правительственной версии показали, что в результате применения критерия локализации в сфере госзакупок в машиностроительной отрасли цены на импорт такой продукции вырастут на 42,8%. К тому же, согласно предложению правительства, предусматривается предоставление локализованным продуктам неценового критерия в 30% (преференции). В итоге производители с уже достаточным уровнем локализации получат возможность необоснованно повышать цены, так как неценовое преимущество все равно будет за ними.

Может ли получиться так, что за счет использования отечественной рабочей силы или комплектующих цены госзакупок в итоге снизятся?

– Вряд ли, ведь, как я упоминал выше, введение уровня локализации опосредовано ограничит импорт, цена на который, соответственно, возрастет. В результате производители с достаточным уровнем локализации получат окно для повышения своей маржинальности, при этом продолжая использовать меньшие по стоимости отечественную рабочую силу и комплектующие.

Локализация преподносится как инструмент привлечения инвестиций. Можно ли заставить инвестировать? Может ли это работать, например, если рынок госзакупок большой?

– Не думаю, что локализация позволит нарастить инвестиции, поскольку их сдерживают более глубокие проблемы. Рынок госзакупок в Украине, по международным меркам, маленький, как и сама экономика.

Министр экономики заявляет, что установление факта локализации будет максимально прозрачным. Верите ли Вы, что этого можно будет добиться и процедура не будет коррупционной?

– Система ProZorro была создана как раз для того, чтобы максимально искоренить коррупцию в госзакупках. И, как мы видим, успешно с этим справляется. Сейчас же нам под видом поддержки национального производителя предлагают влезть в эту систему, подкрутить в ней что-то и тем самым внести в нее потенциальную коррупционную составляющую, от которой мы так старались избавиться.

На самом деле вопросы вызывает не столько сама идея локализации, а то, как тот самый заветный уровень локализации будет проверяться и подтверждаться. Ведь пока не предложен работающий механизм против манипуляций в этой сфере. К примеру, предприимчивый локальный производитель импортирует станок, перекрасит его, добавит пару кнопок и ручек для пущей убедительности… И это уже будет считаться достаточным уровнем локализации, чтобы получить преференцию в госзакупках? Проблема в том, что в такой ситуации отечественное производство так и останется устаревшим и неконкурентоспособным за пределами рынка госзакупок, стоимость которых, кстати, с высокой вероятностью необоснованно возрастет.

Есть ли какие-то возможности доработки законопроекта? Или локализация вредна в принципе?

– Думаю, что локализация не столько вредна, сколько вторична и не решает сама по себе наших проблем.

Как можно добиться развития машиностроения в Украине?

– В Украине уровень износа основных средств, к сожалению, по-прежнему крайне высок – 60,6%. В то время как у соседней Словакии этот показатель еще в 2012 году был около 35%, то есть почти в два раза ниже. Если говорить конкретно об отрасли машиностроения, то здесь у нас уровень износа порой даже выше (от 54,9% до 63,7%).

Иными словами, в то время как другие страны проводили модернизацию и наращивали потенциал, мы годами проедали «производственное наследство» и надеялись, что оно и дальше будет исправно работать. Поэтому на данном этапе приоритетом для правительства я вижу стимулирование как самих предприятий, так и инвесторов вкладывать деньги в производственные мощности внутри страны.

Правда такова, что мы значительно отстаем от наших конкурентов и нам нужны технологии. В то же время у нас нет бесконечного количества попыток и денег, чтобы строить собственный велосипед, который с большой долей вероятности так и не поедет. Поэтому государство должно сфокусироваться, с одной стороны, на создании благоприятных условий для импорта технологий и знаний в отраслях, где мы объективно не являемся лидерами, а с другой – на стимулировании экспорта технологий в отраслях, где мы преуспеваем.

Единственный способ достичь этой цели – привлечь масштабные иностранные инвестиции в украинскую промышленность, как это уже сделали те же Словакия и Польша. Но решение упирается в плохой инвестиционный климат, незащищенные права собственности и постоянные риски для макроэкономической стабильности. К сожалению, без решения этих фундаментальных проблем с помощью структурных реформ, обеспечения верховенства права и гарантированно разумной фискальной и монетарной политики нормального развития промышленности в Украине не будет.