Павло Кухта: «Локалізація не допоможе наростити інвестиції»

Chief Policy Officer Київської школи економіки – про впровадження локалізації при держзакупівлях продукції машинобудування

У першій половині липня в Україні розгорнулася широка дискусія про користь запровадження вимоги локалізації при держзакупівлях машинобудівної продукції. Приводом для суперечок між представниками різних економічних шкіл став зареєстрований наприкінці червня у Верховній Раді законопроект №3739 про встановлення вимоги локалізації при держзакупівлях машинобудівної продукції шляхом внесення змін до Закону України «Про державні закупівлі». А також – опублікований для громадського обговорення проект постанови Кабінету Міністрів про пілотний проект з локалізації продукції машинобудування при держзакупівлях.

Автори законопроекту, а це 38 народних депутатів, запевняють, що прийняття документа сприятиме зростанню ВВП України на 3,9 п.п. протягом 3-5 років, створенню 62,5 тис. нових робочих місць, зростанню податкових відрахувань приблизно на 8%. При цьому, на їхню думку, вдасться уникнути збільшення імпорту товарів, робіт і послуг на 13,2% (близько $8,4 млрд). Урядова ж постанова описує механізми реалізації вимоги локалізації при держзакупівлях машинобудівної продукції.

Найбільш жорстку критичну оцінку обох документів дала Київська школа економіки (KSE). У своєму дослідженні вона оцінила втрати для економіки від локалізації в $591 млн у разі прийняття урядової постанови та в $642 млн – в разі ухвалення законопроекту №3739. GMK Center попросив Павла Кухту, директора з питань політики (Chief Policy Officer) Київської школи економіки, пояснити методику оцінки негативного впливу локалізації та поділитися своїм баченням стимулів для розвитку машинобудування в Україні.

З яких припущень виходила KSE у своїй оцінці негативного економічного ефекту локалізації?

– У своєму дослідженні ми розглянули три сценарії. Перший, найбільш жорсткий, передбачає повну заборону імпорту продукції в певних секторах сфери машинобудування. Застосування такого підходу, хоч і гіперболізує пропоновані урядом і народними обранцями нововведення, але дає змогу оцінити максимально можливий ефект від запровадження локалізації для економіки країни. Так, згідно з нашими розрахунками, подібна заборона призведе до значних економічних втрат в розмірі 4,66% ВВП.

Другий сценарій базується на парламентському проекті закону, згідно з яким пропонується фактична заборона продажу через систему ProZorro деяких імпортних товарів сфери машинобудування, які не мають достатнього ступеня локалізації (25-40%). У такому разі загальний негативний економічний ефект (-4,66%) зважувався на частку держзакупівель у відповідних секторах машинобудування. У результаті ефект від імплементації парламентського пропозиції, за нашими оцінками, буде негативним і становитиме -0,573% ВВП, або приблизно $642 млн (у цифрах 2017 року).

Третій сценарій ґрунтується на проекті постанови Кабінету Міністрів. Уряд пропонує надавати локалізованим товарам неціновий критерій у 30%, іншими словами – преференцію. І хоча імпорт у такому разі не буде заборонений, він зросте в ціні на 42,8%, що в підсумку призведе до зменшення частки імпортованої продукції машинобудування на 92%. Згідно з розрахунками, в результаті реалізації запропонованих Кабміном преференцій на ринку держзакупівель у сфері машинобудування ВВП скоротиться на 0,527%, або приблизно на $ 591 млн (у цифрах 2017 року).

Таким чином, економічна вправа, яке виконала школа, свідчить, що незалежно від формату й жорсткості нецінових критеріїв локалізації впровадження їх у держзакупівлі матиме негативний економічний ефект.

Чому такий інструмент, як локалізація держзакупівель, застосовується в різних країнах, але в Україні це може призвести до негативних наслідків?

– На мій погляд, у багатьох країнах, як і в Україні, локалізація – не стільки розумний інструмент економічної політики, скільки «політичний реверанс» у бік промислового лобі. Промисловці всюди схильні лобіювати держпідтримку, і локалізація це один з інструментів для політиків задовольнити такий запит.

Чи можна уникнути зниження рівня конкуренції в результаті застосування локалізації? Наскільки високим може бути зростання цін держзакупівель?

– Не думаю. Впровадження такого нецінової критерію створить таку собі подушку безпеки для підприємств з уже доволі високим рівнем локалізації. Відповідно, у них зникне стимул далі підвищувати рівень локалізації або продовжувати модернізацію виробництва, адже преференція на ринку держзакупівель уже буде доступна для них. З іншого боку, ще є підприємства, що від початку мають низький рівень локалізації. Для цієї частини ринку застосування локалізації справді може послужити стимулом для розвитку, але сумніваюся, що цей ефект зможе нівелювати зниження рівня конкуренції на ринку в цілому.

Застосування локалізації негативно позначиться на вартості держзакупівель. Розрахунки на базі урядової версії показали, що в результаті застосування критерію локалізації у сфері держзакупівель у машинобудівній галузі ціни на імпорт такої продукції зростуть на 42,8%. До того ж, згідно з пропозицією уряду, передбачається надання локалізованим продуктам нецінового критерію в 30% (преференції). У результаті виробники з уже достатнім рівнем локалізації отримають можливість необґрунтовано підвищувати ціни, адже нецінова перевага все одно буде за ними.

Чи може статися так, що за рахунок використання вітчизняної робочої сили або комплектуючих ціни держзакупівель у результаті знизяться?

– Навряд чи, адже, як я згадував вище, впровадження рівня локалізації опосередковано обмежить імпорт, ціна на який, відповідно, зросте. У результаті виробники з достатнім рівнем локалізації отримають вікно для підвищення своєї маржинальності, при цьому продовжуючи використовувати менші за вартістю вітчизняну робочу силу та комплектуючі.

Локалізація подається як інструмент залучення інвестицій. Чи можна змусити інвестувати? Чи може це працювати, наприклад, якщо ринок держзакупівель великий?

– Не думаю, що локалізація допоможе наростити інвестиції, оскільки їх стримують більш глибокі проблеми. Ринок держзакупівель в Україні, за міжнародними мірками, маленький, як і сама економіка.

Міністр економіки заявляє, що процедура встановлення факту локалізації буде максимально прозорою. Чи вірите Ви, що цього можна буде досягти і процедура не буде корупційної?

– Система ProZorro була створена саме для того, щоб максимально викорінити корупцію в держзакупівлях. І, як ми бачимо, успішно з цим справляється. Зараз же нам під виглядом підтримки національного виробника пропонують влізти в цю систему, підкрутити в ній щось і тим самим внести в неї потенційну корупційну складову, якої ми так намагалися позбутися.

Насправді питання викликає не стільки сама ідея локалізації, а те, як той самий заповітний рівень локалізації буде перевірятися і підтверджуватися. Адже поки не запропонований працюючий механізм проти маніпуляцій у цій сфері. Наприклад, підприємливий локальний виробник імпортує верстат, перефарбує його, додасть пару кнопок і ручок для більшої переконливості… І це вже буде вважатися достатнім рівнем локалізації, щоб отримати преференцію в держзакупівлі? Проблема в тому, що в такій ситуації вітчизняне виробництво так і залишиться застарілим і неконкурентоспроможним за межами ринку держзакупівель, вартість яких, до речі, з високою ймовірністю необґрунтовано зросте.

Чи є якісь можливості доопрацювання законопроекту? Чи локалізація шкідлива в принципі?

– На мою думку, локалізація не так шкідлива, скільки вторинна й не вирішує сама собою наших проблем.

Як можна домогтися розвитку машинобудування в Україні?

– В Україні рівень зношеності основних засобів, на жаль, як і раніше, є вкрай високим – 60,6%. Тоді як у сусідній Словаччині цей показник ще в 2012 році був близько 35%, тобто майже вдвічі нижче. Якщо говорити конкретно про галузь машинобудування, то тут у нас рівень зношеності часом навіть вищий (від 54,9% до 63,7%).

Іншими словами, в той час як інші країни проводили модернізацію і нарощували потенціал, ми роками проїдали «виробничий спадок» і сподівалися, що він і далі справно працюватиме. Тому на цьому етапі пріоритетом для уряду я бачу стимулювання як самих підприємств, так і інвесторів вкладати гроші у виробничі потужності всередині країни.

Правда в тому, що ми значно відстаємо від наших конкурентів і нам потрібні технології. Водночас у нас немає нескінченної кількості спроб і грошей, щоб будувати власний велосипед, який найпевніше так і не поїде. Тому держава має сфокусуватися, з одного боку, на створенні сприятливих умов для імпорту технологій і знань у галузях, де ми об’єктивно не є лідерами, а з іншого – на стимулюванні експорту технологій у галузях, де ми досягаємо успіху.

Єдиний спосіб досягти цієї мети – залучити масштабні іноземні інвестиції в українську промисловість, як це вже зробили, наприклад, Словаччина й Польща. Однак рішення гальмується через поганий інвестиційний клімат, незахищені права власності та постійні ризики для макроекономічної стабільності. На жаль, без вирішення цих фундаментальних проблем за допомогою структурних реформ, забезпечення верховенства права і гарантовано розумної фіскальної та монетарної політики нормального розвитку промисловості в Україні не буде.