К чему движется европейский СВАМ

Новые предложения Еврокомиссии направлены на ускорение продвижения ЕС к климатическим целям и ужесточение СВАМ

После первоначального предложения Еврокомиссии, которое было опубликовано в июле 2021 года, работа над СВАМ продолжается в Европарламенте. Первые ее результаты стали очевидны в начале января 2022 года, когда член комитета по охране окружающей среды Мохаммед Шахим представил свои предложения. Согласно заявлению евродепутата, они стали результатом консультаций с разными сторонами. Предложения направлены на ускорение продвижения ЕС к климатическим целям и сводятся к ужесточению СВАМ. Чтобы разобраться подробнее, рассмотрим суть основных идей:

1. М.Шахим выступил за то, чтобы СВАМ, начиная со старта, охватывал больше продуктов и, кроме цемента, удобрений, чугуна и стали, алюминия и электроэнергии, распространялся на органические химические вещества, водород и полимеры. В исходном предложении Еврокомиссии была заложена возможность расширения СВАМ на другие сектора, поэтому такой ход предсказуем. Более того, в ЕС утвержден перечень секторов, которые наиболее подвержены «утечке углерода» и, очевидно, что СВАМ в перспективе нацеливается на их полное покрытие.

Однако включение большего количества продуктов со старта действия СВАМ неизбежно увеличит количество проблем в администрировании. Практический механизм применения СВАМ может оказаться недостаточно готовым для корректной обработки большого количества данных. Поэтому более целесообразной выглядит идея протестировать СВАМ на ограниченном перечне продукции, а в будущем, возможно, его расширять.

2. Наиболее резонансное, на мой взгляд, предложение связано с включение в СВАМ непрямых выбросов (Scope 2), то есть выбросов СО₂ от генерации электроэнергии, которая используется в производстве. Если электроэнергия покупается на рынке, предлагается брать удельные выбросы маржинального производителя электроэнергии. Для Украины, как и для многих других стран, маржинальными производителями электроэнергии являются угольные ТЭС.

Маржинальные производители электроэнергии являются ценообразующими на рынке как в Украине, так и ЕС. В ЕС маржинальные энергогенерирующие компании покупают парниковые квоты, и их стоимость отражается на цене электроэнергии. Поэтому получается, что все потребители электроэнергии, независимо от источника генерации, как бы платят за выбросы СО₂. Однако в ЕС действует механизм компенсации этих расходов, если электроэнергия получена из низкоуглеродных источников. М.Шахим предложил отменить этот механизм компенсаций, что автоматически обусловит рост себестоимости многих производителей. Внутри ЕС уже слышны протесты против этой идеи.

Кроме того, предложенная методология оценки непрямых выбросов никак не учитывает страновые различия в структуре производства электроэнергии по мощностям, ведь доля маржинальных производителей электроэнергии, работающих на ископаемом топливе, различается по странам. Расчет Scope 2 по удельным выбросам маржинальных энергогенерирующим компаниям будет обесценивать усилия стран по переходу на низкоуглеродные источники электроэнергии.

Также предложенная методология обесценивает усилия украинских предприятий по переходу на низкоуглеродные источники электроэнергии. В Украине действует прозрачный рынок электроэнергии, и промышленные потребители точно знают, электроэнергию от каких электростанций они покупают. Более логично было бы использовать верифицированные данные о фактических источниках энергопотребления, а уже в случае отсутствия этих данных рассчитывать непрямые выбросы исходя из усредненных значений.

Распространение СВАМ на непрямые выбросы, рассчитанные по методологии М.Шахима, увеличит сумму СВАМ-платежей для украинской стальной продукции, по предварительным оценкам GMK Center, на $340 млн (€300 млн) в год. Это больше, чем удвоение суммы платежей, которые ожидаются на старте СВАМ ($280 млн), исходя из первоначального предложения Еврокомиссии.

3. Предлагается быстрее убрать бесплатные парниковые квоты: чтобы они полностью исчезли не в 2036 году, а уже в 2028-м. Прописан даже темп сокращения: 90% – 2025 год, 7% – 2026-й, 40% – 2027-й, 0% – 2028-й.

По нашим оценкам, реализация данного предложения приведет к росту платежей от импорта украинской металлопродукции более чем в 3 раза к 2028 году – с $280 млн в 2026 году до $930 млн в 2028-м (это цифры без учета платежей за непрямые выбросы, на которые отмена бесплатных квот напрямую не влияет).

Данная мера коснется как экспортеров, так и местных производителей. Причем на европейских производителей нагрузка будет даже больше, так как они будут платить за выбросы со всего объема произведенной продукции, поэтому мы ожидаем, что европейские производители будут противодействовать этой инициативе.

Первые попытки уже предпринимаются. Европейские промышленники акцентируют внимание на том, что СВАМ не является полноценной заменой бесплатных парниковых квот. СВАМ защищает только внутренний рынок от углеродоемкого импорта, в то время как бесплатные квоты поддерживали конкурентоспособность как на внутреннем, так и на внешних рынках.

4. Новые предложения по СВАМ ничего не предлагают для поддержки конкурентоспособности европейских производителей на экспортных рынках, тогда как очевидно, что конкурентоспособность европейских заводов на внешних рынках снизится при отмене бесплатных квот. Решение этого вопроса, согласно предварительному отчету М.Шахима, откладывается на будущее: Еврокомиссии предлагают подготовить отчет о влиянии СВАМ и отмене бесплатных квот на экспорт к концу 2026 года и по его результатам сформировать предложения.

Европейские производители в настоящее время предлагают два варианта действий: сохранение бесплатных квот с параллельным действием СВАМ либо замена бесплатных квот на компенсации уплаченных сумм на покупку квот при экспорте продукции (фактически, это экспортные субсидии). В случае одобрения второго варианта возникнет вопрос, как согласовать такие экспортные субсидии с нормами ВТО. В настоящее время для борьбы с субсидированием экспорта вводят компенсационные пошлины. Если ЕС удастся легализовать экспортные субсидии (пусть даже в привязке к климатическим целям), то очевидно, что другие страны будут перенимать этот опыт для продвижения своего экспорта. Возможно ожидаемое усиление «зеленого» протекционизма под прикрытием экологических идей.

5. М.Шахим предлагает сократить переходный период с 3 до 2 лет. То есть СВАМ начнет действовать на год раньше – не в 2026-м, а в 2025 году. Соответственно, останется меньше времени на адаптацию к новому механизму и увеличатся организационные риски. Насколько будут готовы таможенные и прочие органы обрабатывать информацию об импорте, сложно сказать. Не говоря уже о готовности и самих стран – экспортеров в ЕС.

6. Вместо 27 национальных органов предлагается создать один централизованный орган, ответственный за СВАМ. Это предложение логично: за счет единого органа будет обеспечиваться равномерное внедрение СВАМ во всех странах – участниках ЕС. Также будет проще администрировать СВАМ.

7. В предварительном отчете закладывается возможность освобождения от СВАМ при наличии явной политики ценообразования на выбросы СО₂. Согласно публичным комментариям М.Шахима, речь идет о наличии налога на СО₂ либо системы торговли парниковыми квотами, в рамках которой формируется цена СО₂. При этом важно, чтобы предприятия фактически уплачивали эту цену СО₂, а не получали компенсации для ее покрытия.

В этом контексте намерение Украины внедрить систему торговли парниковыми квотами – движение в правильном направлении. Оно позволит вести переговоры об освобождении украинских экспортеров от СВАМ. Сейчас остается открытым вопрос, как сравнивать цену на СО₂ в Украине, как в и любой другой стране, с ценой СО₂ в ЕС. Очевидно, что прямая конвертация цены из местной валюты в евро – некорректный подход, поскольку социально-экономические условия в Украине и ЕС отличаются, как и стоимость и доступность инвестиций. Однозначного решения этого вопроса нет. Наверняка, он станет предметом дипломатических переговоров в будущем, если наше Правительство захочет вести диалог по защите национальных интересов.

8. Согласно предложениям М.Шахима, средства, получаемые от продажи СВАМ-сертификатов, будут использоваться для финансирования деятельности централизованного органа, ответственного за СВАМ. Остаток средств перечисляется в бюджет ЕС. Предполагается, что наименее развитые страны будут получать финансовую поддержку от ЕС для декарбонизации производственных мощностей. Сумма этой поддержки будет не меньше, чем сумма поступлений от продажи СВАМ-сертификатов.

То есть напрямую привязка использования средств от СВАМ для поддержки декарбонизации не прописана, но фактически такую связь можно увидеть в контексте наименее развитых стран. Со стороны ЕС несправедливо ограничивать поддержку декарбонизации только наименее развитыми странами. СВАМ затрагивает всех торговых партнеров ЕС, поэтому правильнее было бы стимулировать декарбонизацию на уровне всех торговых партнеров. Логично и рационально использовать поступления от СВАМ для поддержки декарбонизации во всех участниках СВАМ-системы, а не только в ЕС или наименее развитых странах. Однако понятно, что решение этого вопроса находится в политической плоскости и зависит от дипломатических усилий стран – партнеров ЕС.

В целом, СВАМ – это уникальный экономический эксперимент. Его последствия не до конца прогнозируемы самими его инициаторами. Очевидно, что будут предприниматься попытки по ужесточению СВАМ под различными предлогами. Хорошо, что в ЕС принята практика широкого обсуждения новых регуляций и мы можем узнать о планируемых нововведениях. Остается надеяться на то, что к высказанным в ходе дискуссии мнениям прислушаются, и тогда будет возможность минимизировать негативное влияние новых регуляций. Будем рассчитывать на то, что обсуждение СВАМ пойдет по этому пути.