Сниженный эффект: локализацию в Украине запустят в урезанном виде

Решение о невключении в требования локализации продукции из ЕС и США может уменьшить охват импортных товаров на 20-50%

Электрички из Швейцарии, вертолеты из Франции, ракетные катера из Великобритании, корветы из Турции, автобусы из Беларуси… Украинским промышленникам надоело смотреть, как родное государство тратит деньги на импорт, игнорируя собственного производителя.

Наверное, нет в Украине такого бизнесмена или бизнес-ассоциации, которые выступали бы против идеи локализации. Но эта инициатива не понравилась Евросоюзу. После того как 21 июля прошлого года Верховная Рада приняла за основу законопроект №3739 о локализации, направленный на развитие внутреннего машиностроения, документ на 1,5 года «завис» в стенах парламента без продолжения его рассмотрения. Пока наконец-то депутаты не приняли его 16 декабря.

Кулуарные баталии

В течение полутора лет шла кулуарная борьба за законопроект. Она показала, что сторонников локализации больше. Они даже провели отдельное исследование и создали специальный сайт для поддержки инициативы.

«Мне очень странно, что в необходимости содействия украинской промышленности приходится убеждать украинских политиков, избранных украинскими избирателями. Но за год мы прошли путь от категорического неприятия самой идеи локализации до того, что это слово стало повседневно употребляемым в выступлениях ведущих политиков», – рассказывает Дмитрий Кисилевский, заместитель председателя комитета Верховной Рады по вопросам экономического развития.

Главная загвоздка состояла в том, что законопроект о локализации не соответствует ряду параметров Соглашения об ассоциации с ЕС. О чем сразу же, еще летом 2020 года, не преминули напомнить «евросмотрящие» за Украиной. Впрочем, украинский бизнес опровергает этот факт.

«Мы понимаем обеспокоенность европейских партнеров, связанную с перспективой принятия Украиной аналогичного европейскому закону о прозрачной господдержке национального производителя. Ведь речь идет о некоторой потере рынка сбыта для товаров из ЕС. Впрочем, украинские промышленники обращают внимание на то, что такой шаг прямо не нарушает Соглашение об ассоциации, обязательства в рамках ВТО. Кроме того, он является экономически обоснованным», – говорят в Украинском союзе промышленников и предпринимателей (УСПП).

Борьба с законопроектом в своей форме дошла до «законодательного спама». Чтобы затянуть рассмотрение документа, было подано огромное количество поправок. В итоге к законопроекту ко второму чтению поступило 2170 предложений (примерно 2150 правок подала фракция «Голос»), из которых профильный комитет предлагал отклонить 2066.

Примечательно, что инициатива запуска локализации принадлежит ряду народных депутатов, а не представителям исполнительной власти. Кабинет Министров формально поддерживает эту идею, но делает это в рамках тренда, без явного рвения.

«Правительство не проводит системных технико-экономических обоснований зарубежных закупок и не отстаивает локализацию производства, загрузку украинских заводов заказами. Это недопустимо», – говорит Анатолий Кинах, президент УСПП.

Локализацию в машиностроении хотели запустить в сентябре 2020 года через правительственное постановление. Именно такая задача ставилась Министерству экономики и Минстратегпрому в проекте плана приоритетных действий правительства на 2020 год. Но от этой идеи отказались.

«Именно таким образом чиновники имели возможность самостоятельно предоставить приоритет внутренним производителям в публичных закупках – не ожидая, пока это будет внедрено парламентом на законодательном уровне. Однако этого не произошло. И это выглядит очень странно – как правительство боится сделать что-то, что не понравится иностранным партнерам. В конце концов, правительство так ничего и не сделало в этом направлении. Пришлось помочь им», – подчеркивает Дмитрий Кисилевский.

Евроуступки

В поисках «золотой середины» в закон внесли норму о том, что требование по локализации при госзакупках не распространяется на товары из стран – членов Соглашения о госзакупках GPA (Government Procurement Agreement).

«Мне, как и другим соавторам законопроекта №3739, пришлось пройти путь от эйфории после голосования в первом чтении до болезненного компромисса перед вторым чтением», – отмечает Дмитрий Кисилевский.

В настоящее время GPA охватывает 48 стран, в том числе все страны ЕС и США. Из традиционных торговых партнеров Украины к соглашению не присоединились только Китай, Турция и Беларусь.

Оценочно, это решение может нивелировать эффект закона наполовину. По данным УСПП, в 2019 году половина импорта машиностроительной продукции по кодам, указанным в проекте №3739, приходилась на страны ЕС, другая половина – на Китай, Беларусь и Турцию. К тому же украинская Межведомственная комиссия по международной торговле отменила спецпошлину в 35% на импорт автобусов, грузовых авто и спецтехники из Беларуси.

«Для 80% публичных закупок продукции машиностроения (по категориям, указанным в законопроекте), в том числе из Китая, Беларуси и Турции, не подписавших GPA, локализация заработает. Мы не так богаты, чтобы 40% средств от публичных закупок отдавать за импорт. В небедном ЕС этот показатель в 5 раз меньше», – говорит Дмитрий Кисилевский.

По данным УСПП, в ЕС и США действуют такие же нормы локализации производства. Ратифицированное Вашингтоном соглашение о госзакупках США в рамках ВТО достаточно ясно предусматривает ограничения на импорт продукции на американский рынок. В Евросоюзе требования локализации определяются в особых условиях публичных закупок. Госзаказчик может отклонять предложения, если более 50% составляющих стоимости товара или услуги не будет европейского происхождения. Доля импортируемой продукции машиностроения в госзакупках США – только 4-5%, в ЕС – 10-12%. Украина же за 2016-2020 гг. приобрела продукции на 62 млрд грн, 47% из которых пришлось на товары иностранного производства.

Суть закона

Законом предусмотрено, что преференции на 10 лет распространяются на закупки за госсредства на сумму 200 тыс. грн и более, если уровень локализации производства составляет 10% в 2022 году с ежегодным увеличением на 5% – до 40%. И этот уровень локализации сохраняется до конца 10-летнего срока. Степень локализации определяется производителем товара и подтверждается уполномоченным органом в порядке, установленном Кабмином по предложенной формуле.

Правительство совместно с профильным комитетом Рады может ежегодно (не позднее 31 октября) изменять степень локализации производства на следующий год – уменьшать до 5% или увеличивать на 10%, а также может снижать уровень локализации для проведения отдельной закупки.

В перечень продукции, подпадающей под действие закона, входят, в частности, энергооборудование, муниципальный и грузовой автотранспорт, спецтехника, тяговый состав и ж/д вагоны, авиатехника, горнорудные машины и др.

Согласно исследованию Growford Institute, средний уровень локализации в экономике Украины в 2015-2018 гг. варьировался в промежутке 76,21-76,87%, тогда как в 2005-м было 83,8%. Отмечается, что в 2018 году уровень локализации менее 40% был всего в четырех отраслях, две из которых – это сегменты машиностроения: «Производство машин и оборудования» (снижение с 43% в 2015 году до 37% в 2018-м) и «Производство автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов» (падение с 52% до 39%).

Законный эффект

Даже при снижении экономического эффекта во второй версии документа ожидания от его влияния изменились несущественно, а местами даже улучшились:

• 64 тыс. рабочих мест (62,5 тыс. в первой версии);
• 12% роста перерабатывающей промышленности (на 10,65%);
• 4,2% роста ВВП (на 3,9% в течение 3-5 лет);
• 11,8% роста поступлений в бюджет (на 8%).

Впрочем, есть и более скромные оценки.

«Учитывая, что оцененный нами средний уровень локализации по машиностроению в 2018 году составлял 37%, а также последующую тенденцию падения локализации в 2019-2020 гг., наиболее достоверным параметром изменения уровня локализации при вводе в действие положений законопроекта №3739 будет средний рост показателя на 10%. Экономический эффект увеличения уровня локализации на 10% будет составлять 0,5% прироста ВВП в течение одного года», – говорится в исследовании Growford Institute касательно эффективности документа в его первой версии.

Производственный аспект

Украинские производители хотят получать новые заказы, но далеко не вся наша продукция и услуги соответствуют мировому уровню. Сейчас не существует оценок готовности украинских компаний к участию в локализации, поскольку каждый отдельный бизнес имеет свою ситуацию. И очень сомнительно, что все украинские компании, которые говорят о локализации, готовы отвечать всем требованиям западных компаний при поставке им необходимых компонентов.

Украинские компании зачастую не понимают «цены вопроса» и предпосылок участия в локализации. Они примерно такие:

1. Достаточная современная техническая база.
2. Прохождение международной сертификации.
3. Соблюдение качества и сроков поставок.
4. Налаженные эффективные бизнес-процессы.
5. Опыт выполнения экспортных заказов, четкий ориентир на экспорт продукции.

Можно не сомневаться, что западные поставщики будут изучать своих потенциальных украинских контрагентов под «микроскопом». Всё это может «заморочить» любого иностранного поставщика и значительно увеличить сроки всех бизнес-процессов, так как должна быть проведена немалая подготовительная работа, начиная с проведения аудита потенциального поставщика.

«Иностранный продавец должен быть заинтересован в том, чтобы украинский контрагент смог изготовить продукцию надлежащего качества, – резюмирует Дмитрий Наталуха, председатель комитета Верховной Рады по вопросам экономического развития. – Поэтому он должен или научить украинских производителей, или передать им соответствующие технологии».