Административно-уголовный подход не может быть успешным в демократической стране с рыночной экономикой

В 2020 году Государственная экологическая инспекция Украины, согласно утвержденному плану, должна провести 11 328 плановых экопроверок. Впрочем, инспекторы могут посетить предприятие не только планово, но и в любое другое время (по обращению граждан или по поручению премьер-министра).

После снятия карантина экологическая инспекция вышла на проверки: только с 10 по 16 июля она провела 490 проверок на 271 объекте, составив 468 протоколов об административных правонарушениях. Общая сумма наложенных штрафных санкций составляет 132 тыс. грн. В государственный бюджет взыскано 124 тыс. грн, о чем сообщается на официальном сайте Госэкоинспекции.

Экопроверки необходимы любой цивилизованной стране. Однако не всегда они выполняют ту функцию, которой мы от них ожидаем. Так, в Украине деятельность Государственной экологической инспекции направлена, скорее, на контроль, чем на надзор. Правовое регулирование и процедура осуществления экопроверок описаны поверхностно и без глубинного понимания специфики. Экопроверки направлены в большей мере на наказание, чем на превенцию.

В то же время в Европе главным приоритетом деятельности соответствующих органов является, во-первых, информирование населения и общественная работа, а во-вторых – сотрудничество с предприятиями на равных и партнерских условиях.

Полномочия Госэкоинспекии

Своего порядка проведения проверки (как, например, Гоструда) Госэкоинспекция не имеет. Поэтому полномочия инспекторов и порядок проведения инспекций предусмотрены Положением о Государственной экологической инспекции Украины и Законом «Об основах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности», которые содержат множество пробелов и не учитывают специфику экологической сферы.

Полномочия Госэкоинспекции весьма широки и во многих случаях являются таковыми, что вмешиваются в хозяйственную деятельность предприятия. Так, в частности, Госэкоинспекция имеет право:

  • осуществлять государственный надзор (контроль) за соблюдением законодательства (проводить плановые и внеплановые проверки);
  • выдавать предписания о приостановлении действия или аннулировании разрешений, лицензий, сертификатов, заключений, решений, лимитов, квот, согласований, свидетельств на специальное использование природных ресурсов и т.д.;
  • вносить представления о лишении лицензиата права на осуществление вида хозяйственной деятельности или прекращения разрешения;
  • подавать иски в суд об ограничении или приостановлении деятельности субъектов хозяйствования или признания недействительными индивидуальных актов или сделок, или взыскания в пользу государства убытков.

Довольно часто проверки Госэкоинспекции проводятся с нарушением норм Закона Украины «Об основах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности», а именно:

1. Госэкоинспекция выходит за пределы предмета проверки.

Часто, когда инспекторы проводят проверки относительно одного предмета, они находят нарушения в другом, который не подлежал проверке. А затем обращаются в суд, например, с иском об ограничении или приостановлении деятельности предприятий и его объектов.

2. Госэкоинспекция своевременно не уведомляет предприятие о проверке.

О проведении плановых проверок инспектор обязан уведомить предприятие не позднее чем за 10 дней. Впрочем, часто предприятие может получить такое уведомление непосредственно перед осуществлением самой проверки либо не получить вовсе. При этом предприятие имеет право не допускать инспектора в случае неполучения уведомления о проведении планового мероприятия. По этому поводу есть множество судебных решений в пользу предпринимателей, однако инспекторы продолжают пренебрегать этой нормой закона, чтобы застать предприятие врасплох.

3. Внеплановые проверки Госэкоинспекции проводятся без предупреждения.

Оснований для таких проверок немало. Так, например, инспекция без предупреждения может посетить предприятие в случае: обращения физических или юридических лиц, народных депутатов Украины и представителей органов власти; установления фактов, являющихся основанием для проведения служебного расследования в отношении руководителей; выявление недостоверной информации в представленных документах; непредоставление в установленный срок отчетности.

4. Проверка и наложение штрафа производится в отсутствие руководителя предприятия.

Плановое или внеплановое мероприятие в отношении физического лица – предпринимателя должно осуществляться в его присутствии или в присутствии уполномоченного им лица. Однако реестр судебных решений содержит множество решений судов, где инспекторы нарушают права субъекта о присутствии руководителя во время проверки и рассмотрения дела о наложении штрафов.

5. Инспекторы фиксируют нарушения с помощью видеозаписи.

Инспекторы имеют право фиксировать процесс осуществления планового или внепланового мероприятия средствами аудио- и видеотехники. Поэтому, пользуясь скрытой камерой, они фиксируют нарушения, в то время как предприятие может и не знать о проверке.

6. Госэкоинспекция возбуждает уголовные дела, чтобы попасть на предприятия.

Поскольку штраф за недопуск к проверке составляет всего 750 грн, представителей экологической инспекции часто не пускают на предприятие. Поэтому, чтобы попасть на предприятие, экоинспекция может обратиться в правоохранительные органы без установления состава преступления (ст. 236-254 УК), а только в связи с фактом недопуска инспектора к объекту проверки. Верховный суд уже не раз рассматривал иски Госэкоинспекции об обязательствах субъекта хозяйствования допустить инспекторов к проведению проверки (дела №818/3764/15, №814/2764/16) и установил, что инспекторы не имеют полномочий обращаться в административный суд с подобными требованиями.

Только недавно была утверждена унифицированная форма Акта проверки Госэкоинспекции (приказом Министерства энергетики и защиты окружающей среды Украины №450 от 26.11.2019), в котором содержится полный перечень вопросов, с которыми может прийти инспектор по экологии. Советую ознакомиться с этим документом, чтобы быть готовыми к проверке.

Как показывает судебная практика, деятельность Госэкоинспекции состоит из проверок и наказаний в виде приостановления хозяйственной деятельности, отмены лицензий или разрешений, взыскания убытков в пользу государства.

Размеры штрафов за нарушение законодательства в сфере экологии незначительны, но инспекторы, имея расширенные полномочия, могут вмешиваться в деятельность предприятия, подавая иски и отменяя лицензии и разрешения, что напрямую влияет на нормальное существование предприятия – как физически, так и финансово.

О полномочиях Госэкоинспекции относительно вынесения предупреждения в случае некоторых нарушений в законодательстве речь не идет. Хотя сейчас, когда бизнес в период пандемии испытал финансовые и кадровые изменения, уместно было бы предоставлять предприятиям шанс на исправление иногда незначительных ошибок в документации. Так, например, Гоструда вправе, если обнаружит некоторые нарушения впервые, вынести предупреждение, а затем применить наказание в виде штрафа.

Экоинспекция должна была бы способствовать бизнесу, помогать ему становиться более экологичным и эффективным; предоставлять соответствующие консультации и заключения. Ведущей должна стать стратегия, при которой проверка не просто будет фиксировать факт нарушения законодательства. Экопроверки должны прежде всего стать одним из средств улучшения деятельности предприятия, а уже потом – применять санкции. Административно-уголовный подход к осуществлению проверок не может быть успешным в демократической стране с рыночной экономикой.

Поэтому при отсутствии реального порядка проведения экопроверок, нюансов регулирования их проведения и бесперспективности их как мер реагирования, законодатель должен переосмыслить, собственно, цель таких проверок и их место в деятельности государства и предприятия. Не обеспечивать статистику и сбор средств в бюджет, а действительно осуществлять надзор и предотвращать реальные нарушения.