(с) shutterstock.com

За красивою ідеєю розподілу доходів бюджету на користь дітей криється відсутність розрахунків та багато проблем

Україна обговорює ініціативу щодо створення Фонду майбутніх поколінь, який передбачатиме виплати за рахунок бюджетних надходжень нинішнім дітям по досягненню ними повноліття. Сьогодні, 18 лютого, до зали пленарних засідань Верховної Ради мають винести президентський законопроєкт №6395 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо державних внесків до системи економічного паспорта» та альтернативні до нього.

Ідея не нова навіть на пострадянському просторі. Однак, на відміну від інших країн, Україна не має тих нафтогазових доходів, які дали б змогу реалізовувати грандіозні проєкти, що приносять політичні дивіденди. Отже, прийняття такого документа може суттєво змінити не так електоральні уподобання в країні, як стан економіки, аж до часткового її розбалансування.

Механізм формування

На початку грудня минулого року президент Володимир Зеленський подав до Верховної Ради пакет законопроєктів №6394-6397 про «економічний паспорт». Ідеться про перерозподіл бюджетних коштів – виключення одних доходів із загального фонду держбюджету з одночасним переспрямуванням їх до спеціального фонду. Спецфонд формуватиметься з надходжень від сплати ренти за користування надрами для видобутку корисних копалин та інвестиційного доходу від розміщення та інвестування коштів.

Зокрема, до спецфонду відраховуватимуться:

  • 35% ренти на видобуток корисних копалин у 2023 році з подальшим щорічним підвищенням цієї частки на 5 п.п. – до 70% 2030-го;
  • 47,5% ренти на видобуток нафти та газу у 2023 році з подальшим підвищенням до 95% у 2033-му.

До теоретичних джерел можна додати ренту за користування надрами в межах шельфу. До загального та спеціального фондів держбюджету спрямовуватимуть по 50% із щорічним збільшенням на 5% до досягнення 100%. Утім, видобуток на українському шельфі поки що не ведеться взагалі.

Також спецфонд з 2024 року збільшуватиметься на розмір відсотків за ОВДП. Крім того, надалі джерелом може стати частина надходжень від приватизації та коштів від боротьби з контрабандою, а також із податковими «скрутками».

Процедурне питання

Кошти будуть накопичуватися на персональних рахунках для дітей з 2019 року народження, і після досягнення повноліття вони зможуть використати їх для здобуття освіти, лікування, відкриття пенсійного рахунку або купівлі житла. Тобто накопичену суму не видаватимуть готівкою, а лише на цільові витрати з обмеженим переліком. Не виключено, що надалі ця процедура буде розширена як на дітей іншого віку, так і на пенсіонерів. Це вже можна бачити на прикладі видачі 1000 грн за вакцинацію.

З найближчих подібних прикладів – материнський капітал у Росії, де виплати на першу дитину у 2022 році в рубльовому еквіваленті становлять $6,8 тис., на другу – $9 тис. Ці кошти можна витратити освіту, придбання квартири чи автомобіля, пенсію.

Щорічний внесок на одного учасника спецфонду визначається в розмірі двох мінімальних зарплат, що у 2023 році становитиме 14,35 тис. грн. Очікується, що на момент перших виплат 2037 року сума коштів спецфонду становитиме 1,83 трлн грн, а кожному власнику «економічного паспорта» держава подарує на 18-річчя 626 тис. грн. Перший річний державний внесок у 2023 році становитиме 21,8 млрд грн.

Водночас розрахунки агентства «Інтерфакс-Україна» показують на данних 2022 року, що накопичення на «економічному паспорті» можуть становити до 9 тис. грн на рік. Ці дані базуються на очікуваннях надходжень до держбюджету-2022 від рентної плати в розмірі понад 71 млрд грн.

Україна могла б різко наростити видобуток природних копалин і, як наслідок, збільшити надходження ренти від їхнього видобутку і до держбюджету, і до його спецфонду. Проте жодних осмислених дій у цьому напрямі влада не демонструє.

Плюси ідеї

Ідея «економічного паспорта» була оголошена президентом, а отже, має високу пріоритетність та шанси на реалізацію. Фонд майбутніх поколінь – це звучить красиво, масштабно та може бути електорально вигідним.

«Така ініціатива має позитивні сторони та ризики. Немає нічого поганого в тому, щоби персоналізувати для громадян частину доходів держбюджету. Також я розумію бажання влади отримати стабільний та легальний інструмент фінансування дефіциту держбюджету за рахунок коштів Фонду в ОВДП», – каже Віктор Шулик, директор департаменту управління проєктами рейтингового агентства IBI-Rating.

У світі є різні механізми створення накопичувальних фондів майбутніх поколінь, кошти яких розподіляються серед населення. Частина їх формується з допомогою доходів від видобутку корисних копалин (Норвегія, ОАЕ, Саудівська Аравія і Кувейт).

Однак у цьому випадку треба зробити застереження, що в Україні за дефіциту держбюджету, який, наприклад, у 2021 році становив 167 млрд грн за доходів у 1,3 трлн грн, взагалі не було передумов для формування такого фонду. Норвегія та країни Перської затоки роблять це за рахунок профіциту доходів, переважно від продажу нафтогазових ресурсів на експорт.

Отже, розподіл доходів від «загального надбання» можна розглядати як підвищення «загальної справедливості» в економічній моделі країни. Цікаво, що приблизно тим самим зайнялася і влада Казахстану після січневих протестів.

Крім того, очікується, що виплати зі спецфонду стануть потужним поштовхом для розвитку ринку нерухомості та накопичувальної пенсійної системи. Утім, така перспектива 2037 року видається глузуванням над необхідністю економічного розвитку просто зараз.

Головна проблема

Основною слабкою ланкою системи «економічного паспорта» є питання, куди спрямують кошти спецфонду. У розвинених країнах такі фонди вкладають в акції, державні та корпоративні облігації, нерухомість у всьому світі. Кошти нашого спецфонду планують інвестувати в ОВДП.

Такий підхід несе ризики через високу інфляцію в Україні та світі, а також у зв’язку з тим, що в Україні практично немає фондового ринку. Протягом кількох років дефіцит бюджету може зрости ще більше, а це призведе до подорожчання кредитів та прискорення інфляції, що дедалі зменшить шанси збереження грошей. Жодних механізмів захисту засобів спецфонду від знецінення не передбачено.

«Щоб гроші не знецінилися, їх потрібно інвестувати в економіку через різноманітні фінансові інструменти. В умовах нерозвиненого фінансового та, зокрема, фондового ринку в Україні впровадження «економічного паспорта» призведе до знецінення та втрати зібраних коштів, як це вже відбувається з накопичувальними пенсійними заощадженнями», – зазначає Андрій Глущенко, аналітик GMK Center.

Експерти вказують, що з огляду на поточну практику «проїдання» коштів держбюджету, а не спрямування їх на розвиток, інвестування в ОВДП не стане точкою для економічного зростання країни.

«В Україні є обмежений перелік фінансових інструментів, куди можна інвестувати кошти. НПФ переважно розміщують кошти на банківських депозитах та в ОВДП. У умовах останньої хвилі банкрутства банків частина накопичувальних пенсійних заощаджень було втрачено. Інвестиції в ОВДП – це вкладення в держборг. Це не той інструмент, який дасть можливість досягти економічного зростання та розвитку України. Теоретично можна розглянути ідею інвестування у закордонні фінансові інструменти (наприклад, у США фондовий ринок більш розвинений). Однак у такому разі незрозуміло, чому зібрані в Україні кошти мають працювати на економіку іншої держави», – наголошує Андрій Глущенко.

Водночас згодом перелік інвестиційних інструментів можуть розширити.

Погляд влади

Впровадження такої ініціативи дуже змінює законодавче поле. Проте з огляду на те, хто є автором ініціативи, держоргани доволі акуратно і терпимо поставилися до законопроєктів, висловивши лише окремі зауваження.

Зокрема, Мінфін висловив низку застережень, у тому числі необхідність оцінки очікуваних соціально-економічних результатів. Іншими словами, наслідків рішення ніхто не прораховував.

Кожен законопроєкт, який передбачає зростання бюджетних видатків, має містити оцінку очікуваних наслідків реалізації та фінансово-економічне обґрунтування. Тобто в цьому випадку – компенсатори дефіциту держбюджету у сумі держвнесків до спецфонду, але цього в документі немає.

Своєю чергою Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради вважає базовий законопроєкт №6394 неналежно оформленим та висловило зауваження щодо недостатності ресурсів держави для реалізації проєкту через дефіцит держбюджету.

Більш серйозні заявки у Міністерства юстиції. Там побачили, що законопроєкт №6394 не відповідає Конституції та повноваженням президента та комітету Верховної Ради.

За наявності такої великої «годівниці» виникають також вищі ризики корупції та нецільового використання коштів.

«До 2037 року Фонд (читай – держава) оперуватиме активами під 2 трлн грн (це більше за прогнозовані доходи в бюджеті 2022 року). Було б непогано, щоб у законі були хоч якісь стримуючі механізми, щоб у влади випадково не виникало бажання «позичити» кошти в дітей, наприклад, на дороги, як у 2021 році «позичали» у «Нафтогазу» та інших держкомпаній», – каже народний депутат Ярослав Железняк.

Зовнішня оцінка

Зовнішні експерти з великим сумнівом оцінюють ідею «економічного паспорта». За словами Віктора Шуліка, до ідеї «економічного паспорта» є кілька запитань, на які немає відповідей.

  1. Чому зі списку одержувачів грошей виключили дітей, народжених до 2019 року? Справедливіше було б виплачувати гроші всім громадянам по досягненню повноліття пропорційно до терміну накопичення, починаючи з моменту створення Фонду. Наприклад, на момент досягнення 18-річчя громадяни разово отримали б у 2024 році по 7 тис. грн, у 2025 році виплати досягли б 14 тис. грн і так далі. Також по досягненню 18 років, крім як забрати гроші з Фонду, варто додати можливість продовжити інвестувати в ОВДП самостійно або залишити довірче управління грошима Фонду.
  2. Чому фінансування передбачається за рахунок ренти та як компенсувати кошти на інші статті видатків бюджету, які раніше здійснювалися за рахунок ренти?
  3. Що станеться, якщо до моменту передбачуваного початку виплат у 2037 році не будуть накопичені необхідні кошти через можливий дефолт за держпаперами, зміну бюджетного чи фіскального законодавства, а також з інших причин?
  4. Як будуть відбирати керуючу компанію, держбанк (зараз їх кілька), чи потрібно страхувати ці кошти й що означає «продаж нижче за ринкову вартість» та адміністративну відповідальність за такі дії (законопроєкт №6397)?

«Є багато питань, які можуть нівелювати цінність ідеї. На мою думку, економічні наслідки таких ініціатив є посередніми в порівнянні з «політичними бонусами», і реалізувати їх в такій тривалій перспективі може бути складно. З явного негативу – збільшення податкового навантаження на окремі галузі без явних гарантій ефективного використання таких коштів у майбутньому. Водночас для стабілізації економіки доцільно розглянути створення короткострокових буферних фондів, які наповняться у період високих цін на сировинні товари та демпфуватимуть економічні ризики в період криз», – додає Віктор Шулик.

Зі свого боку 10 аналітичних центрів, серед яких Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Центр економічної стратегії, CASE Україна та інші, дали негативний висновок про ідею спецфонду. Ключові аргументи аналітиків такі:

  • нарощування держборгу для одержання політичних дивідендів;
  • розбалансування держбюджету через скорочення фінансових ресурсів на фінансування суспільно важливих витрат (оборона, охорона здоров’я, освіта);
  • не передбачено інвестування коштів у жодні інвестиційні інструменти (кошти від ОВДП одразу повертатимуться до бюджету);
  • перекладання майбутніх економічних проблем на плечі наступних урядів.

«За попередніми оцінками, бюджетні витрати у формі вкладів у Фонд у 2030 році можуть становити близько 1% ВВП на рік – це приблизно третина бюджетного дефіциту, який вважається безпечним (близько 3% ВВП), приблизно одна десята видатків Пенсійного фонду або третина витрат на оборону сьогодні, – йдеться у зверненні аналітичних центрів. – Якщо не забирати кошти з важливих витрат, то владі доведеться збільшувати бюджетний дефіцит».