Знижений ефект: локалізацію в Україні запустять в урізаному вигляді

Електрички зі Швейцарії, гелікоптери з Франції, ракетні катери з Великої Британії, корвети з Туреччини, автобуси з Білорусі… Українським промисловцям набридло дивитися, як рідна держава витрачає гроші на імпорт, ігноруючи власного виробника.

Напевно, немає в Україні такого бізнесмена чи бізнес-асоціації, які виступали би проти ідеї локалізації. Але ця ініціатива не сподобалася Євросоюзу. Після того, як 21 липня минулого року Верховна Рада прийняла за основу законопроєкт №3739 про локалізацію, спрямований на розвиток внутрішнього машинобудування, документ на 1,5 року завис у стінах парламенту без продовження його розгляду. Поки депутати нарешті не ухвалили його 16 грудня.

Кулуарні баталії

Протягом півтора року точилася кулуарна боротьба за законопроєкт. Вона показала, що прихильників локалізації більше. Вони навіть провели окреме дослідження та створили спеціальний сайт для підтримки ініціативи.

«Мені дуже дивно, що в необхідності сприяння українській промисловості доводиться переконувати українських політиків, обраних українськими виборцями. Але за рік ми пройшли шлях від категоричного неприйняття самої ідеї локалізації до того, що це слово стало повсякденним у виступах провідних політиків», – розповідає Дмитро Кисилевський, заступник голови комітету Верховної Ради з питань економічного розвитку.

Головна проблема була в тому, що законопроєкт про локалізація не відповідає низці параметрів Угоди про асоціацію з ЄС. Про що одразу ж, ще влітку 2020 року, не забули нагадати «євронаглядачі» за Україною. Утім, український бізнес заперечує цей факт.

«Ми розуміємо стурбованість європейських партнерів, пов’язану з перспективою ухвалення Україною аналогічного європейському закону про прозору держпідтримку національного виробника. Адже йдеться про деяку втрату ринку збуту для товарів із ЄС. Утім, українські промисловці звертають увагу на те, що такий крок прямо не порушує Угоди про асоціацію, зобов’язань у рамках СОТ. Крім того, він є економічно обґрунтованим», – кажуть в Українському союзі промисловців та підприємців (УСПП).

Боротьба із законопроєктом у своїй формі дійшла до «законодавчого спаму». Щоб затягнути розгляд документа, було подано величезну кількість поправок. У результаті до законопроєкту до другого читання надійшло 2170 пропозицій (приблизно 2150 поправок подала фракція «Голос»), з яких профільний комітет пропонував відхилити 2066.

Цікаво, що ініціатива запуску локалізації належить низці народних депутатів, а не представникам виконавчої влади. Кабінет Міністрів формально підтримує цю ідею, але робить це у рамках тренду, не надто активно.

«Уряд не здійснює системних техніко-економічних обґрунтувань закордонних закупівель та не відстоює локалізацію виробництва, завантаження українських заводів замовленнями. Це неприпустимо», – каже Анатолій Кінах, президент УСПП.

Локалізацію у машинобудуванні хотіли запустити у вересні 2020 року через урядову постанову. Саме таке завдання ставили Міністерству економіки та Мінстратегпрому в проєкті плану пріоритетних дій уряду на 2020 рік. Але від цієї ідеї відмовилися.

«Саме таким чином чиновники мали можливість самостійно надати пріоритет внутрішнім виробникам у публічних закупівлях – не чекаючи, поки це буде запроваджено парламентом на законодавчому рівні. Однак цього не сталося. І це видається дуже дивним – як уряд боїться зробити щось, що не сподобається іноземним партнерам. Зрештою, уряд так нічого й не зробив у цьому напрямі. Довелося допомогти їм», – наголошує Дмитро Кисилевський.

Європоступки

У пошуках «золотої середини» до закону внесли норму про те, що вимога щодо локалізації у держзакупівлях не поширюється на товари з країн – членів Угоди про держзакупівлі GPA (Government Procurement Agreement).

«Мені, як і іншим співавторам законопроєкту №3739, довелося пройти шлях від ейфорії після голосування в першому читанні до болючого компромісу перед другим читанням», – зазначає Дмитро Кисилевський.

Зараз GPA охоплює 48 країн, у тому числі всі країни ЄС та США. Із традиційних торгових партнерів України до угоди не приєдналися лише Китай, Туреччина та Білорусь.

Оціночно, це рішення може нівелювати ефект закону наполовину. За даними УСПП, у 2019 році половина імпорту машинобудівної продукції за кодами, зазначеними у проєкті №3739, припадала на країни ЄС, інша половина – на Китай, Білорусь та Туреччину. До того ж українська Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі скасувала спецмито в 35% на імпорт автобусів, вантажних авто та спецтехніки з Білорусі.

«Для 80% публічних закупівель продукції машинобудування (за категоріями, вказаними в законопроєкті), зокрема з Китаю, Білорусі та Туреччини, які не підписали GPA, локалізація запрацює. Ми не такі багаті, щоб 40% коштів від публічних закупівель віддавати за імпорт. У небідному ЄС цей показник уп’ятеро менший», – каже Дмитро Кисилевський.

За даними УСПП, в ЄС та США діють такі самі норми локалізації виробництва. Ратифікована Вашингтоном угода про держзакупівлі США в рамках СОТ доволі чітко передбачає обмеження імпорту продукції на американський ринок. У Євросоюзі вимоги локалізації визначаються за особливими умовами публічних закупівель. Держзамовник може відхиляти пропозиції, якщо понад 50% складових вартості товару чи послуги не буде європейського походження. Частка імпортованої продукції машинобудування в держзакупівлях США – лише 4-5%, у ЄС – 10-12%. Україна ж за 2016-2020 роки придбала продукції на 62 млрд грн, 47% з яких припало на товари іноземного виробництва.

Суть закону

Законом передбачено, що преференції на 10 років поширюються на закупівлю за держкошти на суму 200 тис. грн і більше, якщо рівень локалізації виробництва становить 10% у 2022 році із щорічним збільшенням на 5% – до 40%. І цей рівень локалізації зберігається до кінця 10-річного терміну. Ступінь локалізації визначається виробником товару та підтверджується уповноваженим органом у порядку, встановленому Кабміном за запропонованою формулою.

Уряд спільно з профільним комітетом Ради може щороку (не пізніше 31 жовтня) змінювати рівень локалізації виробництва на наступний рік – зменшувати до 5% або збільшувати на 10%, а також може знижувати рівень локалізації для проведення окремої закупівлі.

До переліку продукції, що підпадає під дію закону, входять, зокрема, енергообладнання, муніципальний та вантажний автотранспорт, спецтехніка, тяговий склад та залізничні вагони, авіатехніка, гірничорудні машини та ін.

Згідно з дослідженням Growford Institute, середній рівень локалізації в економіці України у 2015-2018 роках варіювався в діапазоні 76,21-76,87%, тоді як у 2005-му було 83,8%. Зазначається, що у 2018 році рівень локалізації менше 40% був лише у чотирьох галузях, дві з яких – це сегменти машинобудування: «Виробництво машин та обладнання» (зниження з 43% у 2015 році до 37% у 2018-му) та «Виробництво автотранспортних засобів, причепів та напівпричепів» (падіння з 52% до 39%).

Законний ефект

Навіть за зниження економічного ефекту в другій версії документа очікування від його впливу змінилися неістотно, а подекуди навіть покращилися:

• 64 тис. робочих місць (62,5 тис. у першій версії);
• 12% зростання переробної промисловості (на 10,65%);
• 4,2% зростання ВВП (на 3,9% упродовж 3-5 років);
• 11,8% зростання надходжень до бюджету (на 8%).

Утім, є й скромніші оцінки.

«Враховуючи, що оцінений нами середній рівень локалізації з машинобудування у 2018 році становив 37%, а також подальшу тенденцію падіння локалізації у 2019-2020 рр., найбільш достовірним параметром зміни рівня локалізації при введенні в дію положень законопроєкту №3739 буде середній 10%. Економічний ефект збільшення рівня локалізації на 10% становитиме 0,5% приросту ВВП протягом одного року», – йдеться у дослідженні Growford Institute щодо ефективності документа в його першій версії.

Виробничий аспект

Українські виробники хочуть отримувати нові замовлення, але далеко не вся наша продукція та послуги відповідають світовому рівню. Наразі немає оцінок готовності українських компаній до участі в локалізації, оскільки кожен окремий бізнес має свою ситуацію. І дуже сумнівно, що всі українські компанії, які кажуть про локалізацію, готові відповідати всім вимогам західних компаній щодо поставок їм необхідних компонентів.

Українські компанії часто не розуміють «ціни питання» та передумов участі у локалізації. Вони приблизно такі:

1. Достатня сучасна технічна база.
2. Проходження міжнародної сертифікації.
3. Дотримання якості та термінів постачання.
4. Налагоджені ефективні бізнес-процеси.
5. Досвід виконання експортних замовлень, чіткий орієнтир експорту продукції.

Можна не сумніватися, що західні постачальники вивчатимуть своїх потенційних українських контрагентів під «мікроскопом». Усе це може «заморочити» будь-якого іноземного постачальника та значно збільшити терміни всіх бізнес-процесів, оскільки має бути проведена чимала підготовча робота, починаючи з проведення аудиту потенційного постачальника.

«Іноземний продавець має бути зацікавлений у тому, щоб український контрагент зміг виготовити продукцію належної якості, – резюмує Дмитро Наталуха, голова комітету Верховної Ради з питань економічного розвитку. – Тому він має або навчити українських виробників, або передати їм відповідні технології».