Що загрожує незалежності нового транспортного регулятора

Законопроект про створення в Україні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту, напевно, один з найбільш довготривалих. Зрівнятися з ним може хіба що законопроект про залізничний транспорт, який розглядається так само довго. Перші дискусії про створення регулятора розпочалися ще у 2000 році, коли був прийнятий закон про природні монополії. А перший законопроект про НКРТ з’явився у 2009 році. Пізніше, у 2012 і 2016 роках, Верховна Рада знову поверталася до цього питання, вносилися інші законопроекти. Новий цикл обговорення розпочався в 2019 році й триває донині.

Аналіз усіх попередніх дискусій свідчить: бізнес і держава, в принципі, єдині щодо думки, що регулятор необхідний. Розбіжності виникають щодо моделі його роботи. І хоча всі згодні, що регулятор має бути незалежним, кожен розуміє під «незалежністю» щось своє. Це наочно ілюструють законопроекти, які перебувають на обговоренні: законопроект №3927 (ініційований депутатами) і законопроект, який розроблений Міністерством інфраструктури та зараз проходить стадію публічного обговорення.

Що ми розуміємо під незалежністю, коли говоримо про регулятора? Те, що її забезпечує, а саме:

1. порядок призначення та процедуру звільнення членів регулятора;
2. спосіб прийняття рішень і гарантії незалежності регулятора в їх прийнятті;
3. фінансування органу;
4. повноваження регулятора.

Специфіка України в тому, що всі основні суб’єкти природних монополій у транспортній галузі належать до державного сектора економіки, а отже, прямо чи опосередковано належать до сфери управління Кабінету Міністрів або Міністерства інфраструктури. При цьому пропонована модель регулятора передбачає створення центрального органу державної влади також в ієрархії Кабміну.

У зв’язку з цим і виникають основні дискусії. Почнемо з процедури призначення членів регулятора. Законопроект №3927 пропонує доволі прогресивну процедуру. Вона передбачає створення конкурсної комісії, в якій беруть участь представники бізнесу через Федерацію роботодавців транспорту, громадські організації та ін. Але, на мій суб’єктивний погляд, усі плюси запропонованої процедури нівелюються тим, що за результатами роботи конкурсна комісія має запропонувати уряду дві кандидатури на кожну посаду. І Кабмін, керуючись «власним внутрішнім переконанням», оскільки законопроект не містить жодних вказівок щодо цього, обирає того, кого вважатиме за потрібне. Тобто вся конкурсна процедура зводиться нанівець одноосібним порядком призначення членів регулятора.

Крім того, законопроект передбачає можливість дострокового звільнення члена регулятора на підставі порушень чинного законодавства під час прийняття рішень. Однак факт порушення не має підтверджуватися рішенням суду. Власне кажучи, процедури призначення й звільнення містять основний ризик для незалежності регулятора.

Другий аспект – повноваження. З погляду повноважень законопроект, запропонований депутатами Верховної Ради, є доволі об’єктивним. Регулюванню підлягають виключно природні монополії та одна з категорій суміжних послуг – залізничні перевезення, що також є обґрунтованим, оскільки як на сьогодні, так і в середньостроковій перспективі «Укрзалізниця» збереже монополію на цю послугу.

Самостійність у прийнятті рішень. Законопроект №3927 передбачає, що оскільки створюється центральний орган виконавчої влади у сфері управління Кабміну, то всі його рішення нормативного характеру проходять стандартну процедуру прийняття. Як ми розуміємо, більшість рішень матиме силу нормативного акта. Що це означає? Наприклад, якщо йдеться про тарифи, то вони підлягають узгодженню з Міністерством економіки, Міністерством фінансів, Міністерством юстиції та Державною регуляторною службою. Можна припустити, наскільки об’єктивними та збалансованим можуть бути в такому разі портові збори або тарифи «Укрзалізниці», особливо якщо йтиметься про їх зменшення.

І нарешті, питання фінансування. Законопроекти передбачають, що фінансування здійснюється за рахунок внесків суб’єктів регулювання. Але запропонована модель не забезпечує належну самостійність регулятора. Чому? Тому що внески суб’єктів регулювання надходять до спеціального фонду державного бюджету. І далі розподіляються точно в такому самому порядку, як і будь-яке бюджетне фінансування. Це перший момент. Другий дещо глибший. Регулятор регулює тарифи природної монополії. Його фінансування залежить від доходів цієї природної монополії в процентному співвідношенні. А доходи природної монополії залежать від тарифів. Ланцюжок очевидний і зрозумілий. Наскільки при цьому забезпечується самостійність регулятора, чи немає тут потенційного конфлікту інтересів – питання риторичне.

На мій погляд, моделі, запропоновані в обох законопроектах, доволі прогресивні. Однак це не те, за що виступав бізнес упродовж останніх 20 років. Ефективність регулятора обмежена недостатньою незалежністю від уряду. Законопроекти потребують переосмислення і доопрацювання, в іншому випадку створення регулятора може не дати очікуваного ефекту.