Бюджетная декларация 2025-2027: какие изменения в налоговой политике нас ждут

Правительство приняло Бюджетную декларацию на 2025-2027 гг., восстановив среднесрочное бюджетное планирование. В условиях войны и высокого уровня неопределенности – это скорее процедурный жест для формального выполнения требований МВФ. Из документа можно понять только общие направления, куда будет двигаться бюджетная и фискальная политика государства в ближайшие годы.

Бизнесу нужно приготовиться только к усилению налогового давления и ужесточению процедур администрирования налогов в ближайшие годы, что в той или мере предусмотрено в различных обязывающих документах, подписанных властями.

Возвращение планирования

28 июня Кабмин своим постановлением №751 одобрил Бюджетную декларацию на 2025-2027 гг. Ее цель – обеспечить прозрачность, последовательность и  предсказуемость бюджетной и фискальной политики. Напомним, что впервые парламент принял бюджетную декларацию 21 июля 2021 года, тогда она была рассчитана на 2022-2024 гг. Разумеется, что в условиях войны она быстро стала неактуальной.

Документ направлен на восстановление среднесрочного бюджетного планирования – составление прогноза бюджета на три года. Кроме того, восстановление планирования государственного и местных бюджетов заложено в меморандуме с МВФ и в программе Ukraine Facility. Бюджетную декларацию еще должна утвердить Верховная Рада. Кроме того, в парламенте находится законопроект, возобновляющий среднесрочное планирование и для местных бюджетов.

Основные цифры

Прогнозируемые макроэкономические показатели в 2025-2027 гг. относятся к условиям высокой неопределенности, вызванной постоянными изменениями внутренних и внешних факторов. Прогноз в Бюджетной декларации исходит из предположения, что активные боевые действия будут как минимум на протяжении всего 2025 года.

Ключевые цифры документа:

1. Рост реального ВВП ожидается на уровне 2,7% в 2025 году, 7,5% и 6,2% в 2026-2027 гг.
2. Рост потребительских цен (в среднем): в 2025 году – на 9,7%, в 2026-2027 гг. – на 9,9% и 8%.
3. Среднегодовой курс гривны к доллару ожидается на уровне 45 грн в 2025 году, 46,5 грн и 46,4 грн в 2026-2027 гг.
4. В следующем году доходы госбюджета должны вырасти на 36,6% по сравнению с 2024-м, в 2026-2027 гг. – на 14,2% и 13,6%.
5. Общий уровень расходов в 2025 году вырастет почти до 4 трлн грн с 3,3 трлн грн запланированных на 2024-й и будет сохраняться на этом уровне в течение 2026-2027 гг. Приоритетным остается сектор обороны и безопасности (50% всех расходов в среднем в течение 2025-2027 гг.).
6. Финансирование госбюджета (заимствования и гранты) в 2025-2026 гг. – 1,5 и 1,04 трлн грн., в 2027-м – 788,5 млрд грн.
7. Предполагается направление доходов дорожного фонда в общий фонд госбюджета с постепенным его восстановлением: в 2025 году – 25% (44 млрд грн), в 2026-м – 50% (124 млрд грн), в 2027-м – 75% (234 млрд грн).
8. Замораживание минимальных социальных стандартов на 2025-2027 гг. – прожиточный минимум (8 тыс. грн) и минимальная зарплата (2,9 тыс. грн) остаются на уровне 2024 года.

В то же время у экспертов возникают сомнения в валидности части приведенных в декларации цифр.

«Первое, что бросается в глаза – это значительные расхождения в прогнозе на 2025 год в Бюджетной декларации и последних прогнозах МВФ, НБУ, аналитических центров. В частности, в декларации рост реального ВВП на 2025 год снижен до 2,7%, что аргументируется прежде всего последствиями разрушения энергоинфраструктуры. В то время как МВФ оценивает рост реального ВВП на 2025 год в 5,5%, НБУ – 5,3%. Хотелось бы услышать от правительства больше аргументов по поводу такого ухудшения краткосрочной экономической перспективы», – отмечает Даниил Гетманцев, глава комитета Верховной Рады по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики.

Налоговые новации

Прежде всего бизнес интересует, какие налоговые изменения планирует правительство. В декларации не указаны возможные изменения ключевых ставок налогообложения. Запланировано увеличение военного сбора – базы начисления и ставки, но конкретные цифры не указаны. При этом ставка НДС в декларации остается неизменной – 20% в период до 2027 года. Кроме того, правительство декларирует постепенное приближение ставок акцизного налога на табачные изделия и топливо к уровню ЕС, инициативы по борьбе с использованием схем с ФЛП и в обороте табака и алкоголя, а также планирует вводить акциз на сладкую газировку.

Хотя в документе декларируется неизменность ставок основных налогов, но исключать их рост нельзя.  В качестве поступлений в госбюджет в декларации указывается «пакет дополнительных мер на 2025-2027 гг.», который предусматривает около 340 млрд грн ежегодно.

«Декларация разработана с предположением, что все ставки налогов (налог на прибыль, НДФЛ, НДС, рентные платежи), кроме акцизов на табачные изделия и топливо, остаются без изменений. Иначе и не могло быть, потому что законопроект о дополнительных источниках доходов госбюджета-2024 не одобрен самим правительством. Впрочем, декларация прямо указывает на необходимость принятия такого пакета мер по финансированию потребностей обороны на 2025-2027 гг., который оценивается в 340 млрд грн ежегодно. Принятие такого законопроекта не исключено, но и не обязательно может привести к необходимости изменения ставок основных налогов», – поясняет Даниил Гетманцев.

Реализация этих намерений приведет к сокращению дефицита госбюджета с фактических 20,6% ВВП в 2023 году до 6,7% в 2027-м. При этом удельный вес налоговых поступлений в госбюджет вырастет с 18,5% ВВП в прошлом году до 21-22% в 2025-2027 гг.

Важно отметить, что налоговые нововведения «зашиты» и в других документах, а значит, в Бюджетной декларации указаны не все возможные фискальные изменения в ближайшие годы. Кроме того, война не закончилась, и Кабмину могут понадобится дополнительные источники внутренних поступлений.

«Обновленный Меморандум с МФВ от 17.06.2024 предполагает рост ставок акцизов, расширение перечня подакцизных товаров (+ сладкие газированные напитки), чуть отдаленно – рост рентных платежей, экологического налога, налогообложение криптоактивов и появление более высоких (>18%) ставок НДФЛ. Не обошлось без креатива, появится налог на медицинский каннабис и авансовая уплата АЗС налога на прибыль. За три следующих года налогоплательщики дополнительно и в экстренном режиме заплатят в бюджет более 1 трлн грн», – отмечает Вячеслав Черкашин, старший аналитик по вопросам налоговой политики Института социально-экономической трансформации.

Таким образом, с одной стороны, заложенные в декларации планы не совсем корреспондируются с планами, указанными в меморандуме с МВФ. С другой, по словам экономического эксперта Даниила Монина, в планах сильное поднятие налогов сначала «на войну», а потом «пусть будет».

«Минфин представил план повышения налогов на 4% ВВП, ожидая, что война продлится весь следующий год и раздул собственные расходы на 2025 год по сравнению с базовым бюджетом 2024 года с 1,6-1,7 трлн до 2,226 трлн грн», – добавляет он.

Важно и то, что в декларации предусмотрено внедрение мероприятий по реформированию налоговой политики администрирования, предусмотренных Национальной стратегией доходов до 2023 года, которая была принята в конце прошлого года. Эти меры предполагает улучшение налогового администрирования, пересмотр режимов стимулирования инвестиций для отмены льгот на прибыль предприятий и наращивание соответствующего инструментария (обмен информацией, ужесточение контроля трансфертных цен). При этом эту стратегию многие экономисты оценивают крайне негативно, а бизнес требует ее пересмотра.

Уже после принятия Бюджетной декларации начались конкретные меры по реализации фискальных изменений. В середине июля Кабмин подготовил законопроект о повышении налогов на сумму 140 млрд грн. В основном это коснется населения и ФЛП, ключевое нововведение для бизнеса – платить военный сбор нужно будет и юридическим лицам – 1% от любого дохода. Напомним, что ранее Кабмин работал над законопроектом о повышении военного сбора (с 1,5% до 5%) и НДС (на 2−3%), а также об увеличении фискальной нагрузки на ФЛП.

Эти планируемые нововведения уже вызвали негативную реакцию экономистов и парламентариев.

«Это просто стыд. Мало того, что некоторые пункты непонятно откуда взяли, это не связанные ни логикой, ни необходимостью случайные идеи. Затем пиарно назвали весь этот микс словом «военный сбор» и без каких-либо объяснений внесли в Раду под крики «нам срочно нужны деньги». Почему такие изменения? Какие под них расчеты? Откуда уверенность, что это не увеличит «тень»? Зачем слишком усложнять и создавать дополнительное администрирование там, где этого можно было точно не делать? Как вообще некоторые вещи будут работать на практике?  Видно, что писали на скорую руку, поскольку в тексте куча ошибок. О нулевой коммуникации и хоть каких-то объяснениях я вообще молчу»,  – говорит Ярослав Железняк, народный депутат Украины, первый заместитель главы парламентского Комитета по финансам, налоговой и таможенной политике.

Декларативные последствия

Бюджетная декларация изначально имеет декларативный характер, но в текущих условиях ее формальное значение только усиливается. Сейчас Кабмин десятками «штампует» различные стратегии и программы действий, которые в условиях войны практически неактуальны. Однако принятие этих стратегий является частью обязательств в разных важных договорах с ЕС и МВФ.

В условиях высокой неопределенности запланированные на 3 года вперед показатели изначально слабо связаны с реальностью в силу непрогнозируемости происходящих процессов. Например, документ исходит из предпосылки продолжения войны до конца 2025 года. В декларации расходы на оборону и безопасность в 2026-2027 гг. сокращаются примерно на треть от уровня 2025-го. Хотя если война продлится, то расходы, наоборот, могут существенно вырасти.

«В текущих условиях неопределенности и волатильности многих факторов ориентироваться на эти цифры и что-либо планировать исходя из них – нельзя. Общей проблемой сегодня является то, что плановые и фактические показатели не совпадают. Подобные документы реалистичны в странах со стабильной политико-экономической ситуацией и уровнем инфляции, а не в нашем случае», – подчеркивает исполнительный директор CASE Украина Дмитрий Боярчук.

В самой декларации названы такие основные риски, которые будут оказывать давление на финансовую стабильность в 2025-2027 гг.:

• неопределенность в отношении продолжительности и интенсивности военных действий в Украине;
• торговая блокада со стороны сопредельных стран;
• ситуация с морским экспортом – работа портов и характер разрушений портовой инфраструктуры;
• сложная демографическая ситуация и отток трудовых ресурсов за рубеж;
• сокращение урожая;
• ускорение инфляционных процессов и снижение спроса на внутренние долговые инструменты.

Для бизнеса главный вопрос состоит в предсказуемости налоговой политики государства и других его действий. Например, последние решения власти в сфере энергетических тарифов проведены без предварительного обсуждения с промышленными потребителями, которых они непосредственно затрагивают, и оценки влияния на страну и бизнес. Такая ситуация чревата многочисленными негативными последствиями, которые в совокупности могут добить и так еле работающую в условиях войны экономику.

В любом случае украинский бизнес ждет увеличение налогового давления как и во время пандемии. В декларации отмечается, что в 2025-2027 гг. правительство воздержится от введения каких-либо налоговых и административных мер, которые могут негативно повлиять на базу налоговых поступлений (отсутствие новых стимулов и преференции для бизнеса).

«Украину ждет чрезмерно жесткая фискальная политика, которая наряду с войной станет главной причиной неудовлетворительных темпов экономического восстановления, совокупный спрос будет оставаться в подавленном состоянии, а стандарты жизни будут ухудшаться», – резюмирует Вячеслав Черкашин.