Паспорт популизма: создание Фонда будущих поколений навредит экономике

Украина обсуждает инициативу по созданию Фонда будущих поколений, который будет предусматривать выплаты за счет бюджетных поступлений нынешним детям по достижению ими совершеннолетия. Сегодня, 18 февраля, в зал пленарных заседаний Верховной Рады должны вынести президентский законопроект №6395 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно государственных взносов в систему экономического паспорта» и альтернативные к нему.

Идея не новая даже на постсоветском пространстве. Однако в отличие от других стран, Украина не имеет тех нефтегазовых доходов, которые позволили бы реализовывать грандиозные и приносящие политические дивиденды проекты. А значит, принятие такого документа может существенно изменить не столько электоральные предпочтения в стране, сколько состояние экономики, вплоть до частичной ее разбалансировки.

Механизм формирования

В начале декабря прошлого года президент Владимир Зеленский подал в Верховную Раду пакет законопроектов №6394-6397 об «экономическом паспорте». Речь идет о перераспределении бюджетных средств – исключении одних доходов из общего фонда госбюджета с одновременным перенаправлением их в специальный фонд. Спецфонд будет формироваться из поступлений от уплаты ренты за пользование недрами для добычи полезных ископаемых и инвестиционного дохода от размещения и инвестирования средств.

В частности, в спецфонд будут отчисляться:

• 35% ренты на добычу полезных ископаемых в 2023 году с последующим ежегодным повышением этой доли на 5 п.п. – до 70% в 2030-м;
• 47,5% ренты на добычу нефти и газа в 2023 году с дальнейшим повышением до 95% в 2033-м.

К теоретическим источникам можно добавить ренту за пользование недрами в пределах шельфа. В общий и специальный фонды госбюджета будут направлять по 50% с ежегодным увеличением на 5% до достижения 100%. Впрочем, добыча на украинском шельфе пока не ведется вообще.

Также спецфонд с 2024 года будет увеличиваться на размер процентов по ОВГЗ. Кроме того, в дальнейшем источником может стать часть поступлений от приватизации и средств от борьбы с контрабандой, а также с налоговыми «скрутками».

Процедурный вопрос

Средства будут накапливаться на персональных счетах для детей с 2019 года рождения, и по достижении совершеннолетия они смогут использовать их для получения образования, лечения, открытия пенсионного счета или покупки жилья. То есть накопленную сумму не будут выдавать наличными, а только на целевые расходы с ограниченным перечнем. Не исключено, что в дальнейшем эта процедура будет расширена как на детей других возрастов, так и на пенсионеров. Это уже можно видеть на примере выдачи 1000 грн за вакцинацию.

Из ближайших схожих примеров – материнский капитал в России, где выплаты на первого ребенка в 2022 году в рублевом эквиваленте составляют $6,8 тыс., на второго – $9 тыс. Эти средства можно потратить на образование, приобретение квартиры или автомобиля, пенсию.

Ежегодный взнос на одного участника спецфонда определяется в размере двух минимальных зарплат, что в 2023 году составит 14,35 тыс. грн. Ожидается, что к моменту первых выплат в 2037 году сумма средств спецфонда составит 1,83 трлн грн, а каждому владельцу «экономического паспорта» государство подарит на 18-летие 626 тыс. грн. Первый годовой государственный взнос в 2023 году составит 21,8 млрд грн.

Вместе с тем расчеты агентства «Интерфакс-Украина» показывают на данных 2022 года, что накопления на «экономическом паспорте» могут составить до 9 тыс. грн в год. Эти данные базируются на ожиданиях поступлений в госбюджет-2022 от рентной платы в размере более 71 млрд грн.

Украина могла бы резко нарастить добычу природных ископаемых и, как следствие, увеличить поступления ренты от их добычи и в госбюджет, и в его спецфонд. Однако каких-либо осмысленных действий в этом направлении власти не демонстрируют.

Плюсы идеи

Идея «экономического паспорта» была оглашена президентом, а значит имеет высокую приоритетность и шансы на реализацию. Фонд будущих поколений – это звучит красиво, масштабно и может быть электорально выгодно.

«Такая инициатива имеет положительные стороны и риски. Нет ничего плохого в том, чтобы персонализировать для граждан часть доходов госбюджета. Также я понимаю желание властей получить стабильный и легальный инструмент финансирования дефицита госбюджета за счет средств Фонда в ОВГЗ», – говорит Виктор Шулик, директор департамента управления проектами рейтингового агентства IBI-Rating.

В мире существуют разные механизмы создания накопительных фондов будущих поколений, средства которых распределяются среди населения. Часть из них формируется за счет доходов от добычи полезных ископаемых (Норвегия, ОАЭ, Саудовская Аравия и Кувейт).

Однако в данном случае нужно сделать оговорку, что в Украине при дефиците госбюджета, который, например, в 2021 году составлял 167 млрд грн при доходах в 1,3 трлн грн, вообще не было предпосылок для формирования такого фонда. Норвегия и страны Персидского залива делают это за счет профицита доходов, в основном от продажи нефтегазовых ресурсов на экспорт.

Таким образом, распределение доходов от «общего достояния» можно рассматривать как повышение «всеобщей справедливости» в экономической модели страны. Интересно, что примерно тем же занялись и власти Казахстана после январских протестов.

Кроме того, ожидается, что выплаты из спецфонда станут мощным толчком для развития рынка недвижимости и накопительной пенсионной системы. Впрочем, такая перспектива 2037 года выглядит насмешкой над необходимостью экономического развития прямо сейчас.

Главная проблема

Основным слабым звеном системы «экономического паспорта» является вопрос, куда будут направлены средства спецфонда. В развитых странах подобные фонды вкладывают в акции, государственные и корпоративные облигации, недвижимость по всему миру. Средства нашего спецфонда планируют инвестировать в ОВГЗ.

Такой подход несет риски из-за высокой инфляции в Украине и мире, а также в связи с тем, что у нас в стране практически полностью отсутствует фондовый рынок. В течение нескольких лет дефицит бюджета может увеличиться еще больше, а это приведет к удорожанию кредитов и ускорению инфляции, что еще сильнее уменьшит шансы сохранения денег. Никаких механизмов защиты средств спецфонда от обесценивания не предусмотрено.

«Чтобы деньги не обесценились, их нужно инвестировать в экономику через различные финансовые инструменты. В условиях неразвитого финансового и, в частности, фондового рынка в Украине внедрение «экономического паспорта» приведет к обесцениванию и потере собранных средств, как это уже происходит с накопительными пенсионными сбережениями», – отмечает  Андрей Глущенко, аналитик GMK Center.

Эксперты указывают, что с учетом текущей практики «проедания» средств госбюджета, а не направления их на развитие, инвестирование в ОВГЗ не станет точкой для экономического роста страны.

«В Украине ограниченный перечень финансовых инструментов, куда можно инвестировать средства. НПФ преимущественно размещают средства на банковских депозитах и в ОВГЗ. В условиях последней волны банкротства банков часть накопительных пенсионных сбережений была утеряна. Инвестиции в ОВГЗ – это вложения в госдолг. Это не тот инструмент, который позволит добиться экономического роста и развития Украины. Теоретически можно рассмотреть идею инвестирования в зарубежные финансовые инструменты (например, в США фондовый рынок более развит). Однако в данном случае непонятно, почему собранные в Украине средства должны работать на экономику другого государства», – подчеркивает Андрей Глущенко.

Вместе с тем в дальнейшем перечень инвестиционных инструментов может быть расширен.

Взгляд власти

Внедрение такой инициативы очень сильно меняет законодательное поле. Однако с учетом того, кто автор инициативы, госорганы достаточно аккуратно и терпимо отнеслись к законопроектам, высказав лишь отдельные замечания.

В частности, Минфин высказал ряд оговорок, в том числе необходимость оценки ожидаемых социально-экономических результатов. Иными словами, последствия решения никто не просчитывал.

Каждый законопроект, предусматривающий рост бюджетных расходов, должен содержать оценку ожидаемых последствий реализации и финансово-экономическое обоснование. То есть в данном случае – компенсаторы дефицита госбюджета в сумме госвзносов в спецфонд, но этого в документе нет.

В свою очередь Главное научно-экспертное управление аппарата Верховной Рады посчитало базовый законопроект №6394 ненадлежаще оформленным и высказало замечание о недостаточности ресурсов государства для реализации проекта вследствие дефицита госбюджета.

Более серьезные заявки у Министерства юстиции. Там увидели, что законопроект №6394 не соответствует Конституции и полномочиям президента и комитета Верховной Рады.

При наличии такой большой «кормушки» возникают также более высокие риски коррупции и нецелевого использования средств.

«До 2037 года Фонд (читай – государство) будет оперировать активами под 2 трлн грн (это больше прогнозируемых доходов в бюджете 2022 года). Было бы неплохо, чтобы в законе были хоть какие-то сдерживающие механизмы, чтобы у власти случайно не возникало желания «одолжить» средства у детей, например, на дороги, как в 2021 году «занимали» у того же «Нафтогаза» и других госкомпаний», – говорит народный депутат Ярослав Железняк.

Внешняя оценка

Внешние эксперты с большими сомнениями оценивают идею «экономического паспорта». По словам Виктора Шулика, к идее «экономического паспорта» есть несколько вопросов, на которые нет ответов.

1. Почему из списка получателей денег исключили детей, рожденных до 2019 года? Справедливее было бы выплачивать деньги всем гражданам по достижению совершеннолетия пропорционально сроку накопления, начиная с момента создания Фонда. Например, на момент достижения 18-летия граждане разово получили бы в 2024 году по 7 тыс. грн, в 2025 году выплаты достигли бы 14 тыс. грн и так далее. Также по достижению 18 лет, кроме как забрать деньги из Фонда, стоит добавить возможность продолжить инвестировать в ОВГЗ самостоятельно или оставить доверительное управление деньгами Фонду.
2. Почему финансирование предполагается за счет ренты и как компенсировать средства на другие статьи расходов бюджета, которые ранее осуществлялись за счет ренты?
3. Что произойдет, если к моменту предполагаемого начала выплат в 2037 году не будут накоплены необходимые средства из-за возможного дефолта по госбумагам, изменения бюджетного или фискального законодательства, а также по другим причинам?
4. Как будут отбирать управляющую компанию, госбанк (сейчас их несколько), нужно ли страховать эти средства и что значит «продажа ниже рыночной стоимости» и административная ответственность за такие действия (законопроект №6397)?

«Есть много вопросов, которые могут нивелировать ценность идеи. С моей точки зрения, экономические последствия таких инициатив посредственны в сравнении с «политическими бонусами», и реализовать их в столь длительной перспективе может быть сложно. Из явного негатива – увеличение налогового бремени на отдельные отрасли без явных гарантий эффективного использования таких средств в будущем. В то же время для стабилизации экономики целесообразно рассмотреть создание краткосрочных буферных фондов, которые будут наполнятся в период высоких цен на сырьевые товары и демпфировать экономические риски в период кризисов», – добавляет Виктор Шулик.

Со своей стороны 10 аналитических центров, в числе которых Институт экономических исследований и политических консультаций, Центр экономической стратегии, CASE Украина и другие, дали негативный вывод об идее спецфонда. Ключевые аргументы аналитиков такие:

• наращивание госдолга для получения политических дивидендов;
• разбалансировка госбюджета из-за сокращения финансовых ресурсов для финансирования общественно важных расходов (оборона, здравоохранение, образование);
• не предусмотрено инвестирование средств ни в какие инвестиционные инструменты (средства от ОВГЗ будут сразу возвращаться в бюджет);
• перекладывание будущих экономических проблем на плечи следующих правительств.

«По предварительным оценкам, бюджетные расходы в форме вкладов в Фонд в 2030 году могут составить около 1% ВВП в год – это примерно треть бюджетного дефицита, который считается безопасным (около 3% ВВП), примерно одна десятая расходов Пенсионного фонда или треть расходов на оборону сегодня, – говорится в обращении аналитических центров. – Если не забирать средства из важных расходов, то властям придется увеличивать бюджетный дефицит».