Законопроект о создании в Украине Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере транспорта, наверное, один из самых «долгоиграющих». Сравниться с ним может разве что законопроект о железнодорожном транспорте, который рассматривается столь же долго. Первые дискуссии о создании регулятора начались еще в 2000 году, когда был принят закон о естественных монополиях. А первый законопроект о НКРТ появился в 2009 году. Затем в 2012 и 2016 годах Верховная Рада вновь возвращалась к этому вопросу, вносились другие законопроекты. Новый цикл обсуждения начался в 2019 году и продолжается сейчас.

Анализ всех предыдущих дискуссий свидетельствует: бизнес и государство, в принципе, едины во мнении, что регулятор необходим. Разногласия возникают относительно модели его работы. И хотя все согласны, что регулятор должен быть независимым, каждый понимает под «независимостью» что-то свое. Это наглядно иллюстрируют законопроекты, которые находятся на обсуждении: законопроект №3927 (инициированный депутатами) и законопроект, который разработан Министерством инфраструктуры и сейчас проходит стадию публичного обсуждения.

Что мы понимаем под независимостью, когда говорим о регуляторе? То, что ее обеспечивает, а именно:

  1. порядок назначения и процедуру увольнения членов регулятора;
  2. способ принятия решений и гарантии независимости регулятора в их принятии;
  3. финансирование органа;
  4. полномочия регулятора.

Специфика Украины в том, что все основные субъекты естественных монополий в транспортной отрасли относятся к государственному сектору экономики, а значит прямо или опосредованно находятся в сфере управления Кабинета Министров или Министерства инфраструктуры. При этом предлагаемая модель регулятора предусматривает создание центрального органа государственной власти также в иерархии Кабмина.

В связи с этим и возникают основные дискуссии. Начнем с процедуры назначения членов регулятора. Законопроект №3927 предлагает достаточно прогрессивную процедуру. Она предусматривает создание конкурсной комиссии, в которой принимают участие представители бизнеса через Федерацию работодателей транспорта, общественные организации и др. Но, на мой субъективный взгляд, все плюсы предложенной процедуры нивелируются тем, что по результатам работы конкурсная комиссия должна предложить правительству две кандидатуры на каждую должность. И Кабмин, руководствуясь «собственным внутренним убеждением», поскольку законопроект не содержит каких-либо указаний на этот счет, выбирает того, кого посчитает нужным. То есть вся конкурсная процедура сводится к нулю единоличным порядком назначения членов регулятора.

Кроме того, законопроект предусматривает возможность досрочного увольнения члена регулятора на основании нарушений действующего законодательства при принятии решений. Однако факт нарушения не должен подтверждаться решением суда. Собственно говоря, в процедурах назначения и увольнения содержится основной риск для независимости регулятора.

Второй аспект — полномочия. С точки зрения полномочий законопроект, предложенный депутатами Верховной Рады, достаточно объективен. Регулированию подлежат исключительно естественные монополии и одна из категорий смежных услуг – железнодорожные перевозки, что также является обоснованным, поскольку как в настоящее время, так и в среднесрочной перспективе «Укрзалізниця» сохранит монополию на эту услугу.

Самостоятельность в принятии решений. Законопроект №3927 предполагает, что поскольку создается центральный орган исполнительной власти в сфере управления Кабмина, то все его решения нормативного характера проходят стандартную процедуру принятия. Как мы понимаем, большинство решений будет иметь силу нормативного акта. Что это означает? Например, если речь идет о тарифах, то они подлежат согласованию с Министерством экономики, Министерством финансов, Министерством юстиции и Государственной регуляторной службой. Можно предположить, насколько объективными и сбалансированным могут быть в таком случае портовые сборы или тарифы «Укрзалізниці», особенно если речь будет идти об их уменьшении.

И наконец, вопрос финансирования. Законопроекты предусматривают, что финансирование осуществляется за счет взносов субъектов регулирования. Но предложенная модель не обеспечивает должную самостоятельность регулятора. Почему? Потому что взносы субъектов регулирования поступают в специальный фонд государственного бюджета. И далее распределяются точно в таком же порядке, как и любое бюджетное финансирование. Это первый момент. Второй несколько глубже. Регулятор регулирует тарифы естественной монополии. Его финансирование зависит от доходов этой естественной монополии в процентном соотношении. А доходы естественной монополии зависят от тарифов. Цепочка очевидна и понятна. Насколько при этом обеспечивается самостоятельность регулятора, нет ли здесь потенциального конфликта интересов – вопрос риторический.

На мой взгляд, модели, предложенные в обоих законопроектах, достаточно прогрессивны. Однако это не то, за что ратовал бизнес последние 20 лет. Эффективность регулятора ограничена недостаточной независимостью от правительства. Законопроекты требуют переосмысления и доработки, в противном случае создание регулятора может не привести ожидаемому эффекту.

Новый договор о предоставлении услуг по организации перевозки грузов железнодорожным транспортом «Укрзалізниця» планировала ввести еще летом 2019 года. Основной лейтмотив новой редакции договора – это дерегуляция платы за пользование вагонами УЗ под грузовыми операциями.

Однако после обсуждения новой редакции договора и предоставления многочисленных замечаний к нормам документа грузовладельцами, АМКУ, ГРС и другими органами исполнительной власти введение договора было отложено.

Вторую попытку ввести договор «Укрзалізниця» начала 01.04.2020 г. – без обсуждения его текста с заказчиками услуг (грузовладельцами, операторами, владельцами вагонов). После обнародования текста договора стало понятно, что предоставленные бизнесом замечания не были учтенные и такой договор не соответствует действующему законодательству Украины.

26.03.2020 г. АМКУ дал «Укрзалізниці» обязательные для рассмотрения рекомендации воздержаться от введения нового договора, отдельные условия которого нарушают монопольное законодательство, а также доработать текст документа.

В результате УЗ сначала перенесла введение договора на 01.06.2020 г., а впоследствии доработала документ, новая редакция которого была принята решением правления «Укрзалізниці». Введение в действие нового договора планируется с 01.07.2020 г.

Краткое резюме

Стал новый договор лучше предыдущего проект? Да, стал.

Отвечает ли новый договор в полной мере интересам других субъектов хозяйствования и законодательству Украины? Нет, не соответствует.

При этом надеюсь, что выполнение и трактовка условий этого договора «Укрзалізницею» не будет односторонним, ведь это нарушало бы нормативно-правовые акты относительно организации перевозок грузов железнодорожным транспортом и начисления платежей за такие перевозки.

Основные изменения по сравнению с действующим договором

Этот договор является публичным договором и, по сути, является договором присоединения. То есть договор, условия которого установлены «Укрзалізницею», может быть заключен лишь путем присоединения грузовладельцев (заказчиков) к предложенному договору в целом. Изменения в договор УЗ вносит в одностороннем порядке, и заказчик услуг вынужден принять их или лишиться доступа к услугам УЗ.

Среди основных изменений в новой редакции договора можно выделить следующие:

Ключевые изменения по сравнению с предыдущей редакцией проекта договора

Согласно проекту нового договора, установление договорной платы за пользование вагонами перевозчика при задержке и выполнении грузовых операций перенесено на 01.10.2020 года. До этого времени начисление осуществляется в соответствии с разделом V Сборника тарифов.

Также с 01.10.2020 г. не будет начисляться компенсация порожнего рейса после сдвоенных операций в вагонах перевозчика. Начисление платы за использование вагонов перевозчика как на внутреннем, так и в международном сообщении будет одинаковым, то есть в случае использования вагонов перевозчика в маршрутных международных перевозках будет применяться скорость 320 км в сутки вместо прежних 200 км в сутки.

Также в новой редакции договора:

Расширенный вывод

«Укрзалізниця», как монополист в сфере грузовых железнодорожных перевозок, односторонне использует правила перевозок, технической эксплуатации и другие нормы законодательства исключительно в собственных интересах. Это отражено как в действующем договоре о предоставлении услуг, так и в новой редакции договора.

Из положительных моментов отмечу, что благодаря бизнесу и АМКУ «Укрзалізниця» была вынуждена пойти на некоторые уступки, что нашло отражение в новом тексте договора.

Также договор условно можно разделить на две части:

1. Часть, касающаяся условий использования вагонов перевозчика

По условиям использования вагонов перевозчика становится понятным, что УЗ самостоятельно устанавливает «правила игры» для вагонов перевозчика без учета в полной мере норм и правил перевозки грузов. Это и порядок планирования перевозок в вагонах «Укрзалізниці», и начисление штрафов за невыполнение очистки вагонов, и компенсация порожнего пробега вагонов и др.

Также, чтобы иметь возможность начислять договорную плату за пользование вагонами УЗ под грузовыми операциями, в договор ввели термин «собственный вагон перевозчика», определение которого отсутствует в правилах.

Кроме того, «Укрзалізниця» самостоятельно за месяц может изменить ставки платы за собственные вагоны.

Остается практически невозможным расчет стоимости перевозки в случае необходимости отправки груза в вагонах перевозчика в международном сообщении.

Учитывая указанное, перевозка грузов в вагонах перевозчика остается преимущественно невыгодной, учитывая неясность долгосрочной перспективы относительно платы за перевозку грузов в вагонах УЗ, обеспечения в полной мере необходимого количества вагонов в надлежащем техническом и коммерческом состоянии.

2. Часть, касающаяся организации перевозок в вагонах других субъектов хозяйствования и соответствующих расчетов, то есть доступа к инфраструктуре

В договоре остаются нормы, противоречащие законодательству Украины. Это, например, начисление дополнительной платы за подачу вагонов на станции, которые отнесены «Укрзалізницею» к малодеятельным, оформление перевозочных документов не круглосуточно, а в соответствии с режимом работы товарной конторы станции и др.

Также в договоре не отражены ответственность перевозчика за розукомплектование вагонов посторонними лицами во время перевозки и компенсация ремонта собственного вагона, не предусмотрена обязанность перевозчика информировать заказчиков о причинах задержки вагонов при перевозке и другое.

В Украине продолжается дискуссия по поводу необходимости снижения ставок портовых сборов. Особую актуальность этот вопрос приобрел в связи с усиливающейся глобальной рецессией. В этой ситуации грузоотправители, стивидоры и представители судоходных линий рассчитывают на поддержку их конкурентоспособности со стороны государства. В том числе – за счет снижения портовых сборов.

В середине апреля Министерство инфраструктуры опубликовало проект новой методики расчета ставок портовых сборов для общественного обсуждения. Своим мнением по этому поводу с участниками онлайн-форума «Морская отрасль Украины и пандемия: вызовы и возможности» поделился Юрий Васьков, гендиректор компании «УкрМара», замминистра инфраструктуры в 2015-2016 гг., глава Администрации морских портов в 2013-2014 гг. GMK Center публикует тезисы его выступления.

Методика не нужна

По моему субъективному мнению, идея методики расчета ставок портовых сборов в принципе себя уже изжила. Напомню, наличия подобной методики требует Закон Украины «О морских портах», принятый в 2012 году. Согласно его переходным положениям, в Украине должна быть разработана и утверждена некая методика расчета ставок портовых сборов. Хочу обратить внимание, что до сегодняшнего дня никаких методик, которые утверждались бы на уровне Кабинета Министров, в отношении портовых сборов не было. Был и есть сборник тарифов, который без всякой методики существовал и существует.

Вот уже семь лет обсуждается методика, которая не содержит цифр, абсолютных величин, а лишь описывает подходы к расчету ставок. За семь лет ни разу не удавалось довести методику до приемлемого состояния и принять. На мой взгляд, это главное подтверждение того, что методика не нужна.

Чтобы снять этот вопрос с повестки дня, достаточно просто внести изменения в Закон «О морских портах». Ведь за прошедшие семь лет со дня принятия этого документа в деятельности портовой отрасли произошло много изменений. Пора наконец исключить из закона положение о необходимости этой методики как таковой.

Для этого придется убрать острые углы, которые заключаются в некоторой несправедливости существующего сборника тарифов. В нем указывается принципиально разный размер портовых сборов для разных портов одного региона. Вот это надо исключить. И на этом поставить жирную точку. Насколько я понимаю, 99% игроков рынка это будет устраивать.

Безусловно, выравнивая уровень портовых сборов по региональному признаку, нужно не забывать и о железнодорожной составляющей. Она тоже должна быть справедливой. Ее размеры нужно сделать близкими или одинаковыми для портов, расположенных в одном регионе.

Размер имеет мало значения

По моему мнению, существующий размер портовых сборов минимально влияет на экспорт и импорт. Разумеется, если сравнивать с какими-то портами зарубежных стран, которые для нас совершенно не конкуренты, наши ставки выше. Но давайте посмотрим, какие расходы несет экспортер и импортер в пересчете на одну тонну груза. При этом обратим внимание как на официальные, так и на неофициальные расходы, связанные с различными искусственными преградами, которые создают существующие сегодня государственные службы. Эти расходы не выше, чем портовый сбор, являющийся единственным источником поддержания портовой инфраструктуры. И выходит, что в пересчете на одну тонну груза портовый сбор – это наименьшая из проблем для экспортеров и импортеров. А может, и вообще не проблема.

Главная проблема портовых сборов сегодня – их нецелевое использование, которое нормативно создало государство. Это те же 90% чистой прибыли, которые изымает государство у Администрации морских портов Украины. Напомню, что в недавно принятом за основу законопроекте «О внутреннем водном транспорте» тоже есть норма, предполагающая, что часть портовых сборов может направляться на содержание внутренних водных путей. По такому принципу можно и на «Укрзалізницю» часть портовых сборов направлять, и на автодороги. По ним ведь тоже доставляются грузы в порты. Но это нонсенс.

Природа портовых сборов – это плата за услугу, которая оказывается судовладельцу в конкретном морском порту. Он за это платит. И эти сборы должны быть реинвестированы в конкретном морском порту. Об этом говорит и конвенция IMO (International Maritime Organization. – Ред.), которая является обязательной для Украины, и наши внутренние документы на уровне законов и подзаконных актов. Изъятие портовых сборов в бюджет – грубое нарушение этих норм.

Управление регуляцией

В 2015 году в результате целенаправленной деятельности по дерегуляции отрасли нам удалось добиться ситуации, когда в украинских портах на суда не поднимались контролирующие органы. Контроль грузов был минимальным. А сегодня мы вернулись в гораздо более ранний период. Когда везде минимизировались контакты людей друг с другом, а количество сотрудников контролирующих служб, которые сегодня посещают морские суда, наверное, самое большое за последние лет 20. Это происходит в отношении как импортных, так и экспортных грузов, как зерновых, так и контейнерных.

Уровень регуляторной нагрузки на судовладельцев, грузовладельцев и сервисные компании сегодня максимальный. И это, подчеркиваю, в период карантина. Все это приводит к простоям, к прямым и косвенным расходам. И к тому же является угрозой быстрого распространения вируса.

А ведь сегодня легко можно вернуть ситуацию как минимум 2015 года. Потому что действует принятое тогда постановление Кабмина и приказы других центральных органов. Этим просто нужно заниматься.

Еще одно направление, которое сегодня может существенно облегчить жизнь бизнесу в портовой отрасли, – это отмена свободных тарифов. Подчеркиваю: не тех, которые установлены Кабмином и министерством, а свободных тарифов, которые установлены предприятиями. По многим из них пройдены уже все судебные инстанции, и они признаны незаконными. Тем не менее их продолжают взимать, перекладывая нагрузку на портовый бизнес. Этого совершенно спокойно можно избежать, ведь юридический запрет на них уже наложен.

И еще одно направление, которым также необходимо заниматься, – это упрощение жизни госпредприятиям, которых у нас много. Администрация морских портов – крупнейшее из них. От успешной работы АМПУ зависит весь портовый бизнес. А она сегодня парализована, потому что Кабмин не принял финансовый план на 2020 год.

Это значит, что все титулы строительства и развития закончились. Возможность предоставления в аренду государственного имущества, что тоже приносит доходы предприятиям, заблокирована с 1 февраля из-за коллизии в законе. По сути, сотрудники государственных предприятий сегодня могут разве что приходить на работу и проводить совещания, но не принимать никаких решений, не инвестировать, не обновлять фонды, не заниматься судоремонтом. Потому что для всего этого должен быть одобренный финплан.

Вот те направления, над которыми, в моем понимании, сегодня нужно работать и Министерству инфраструктуры, и Кабинету Министров.